Redução de dúvidas

Hoje não se discute mais “se” e, sim, “como” se dará o mecanismo para remunerar as emissões evitadas de desmatamento

Por Mario Monzoni*

Entre 1º e 4 de abril, cerca de 1.400 pessoas se reuniram em Cuiabá, no XIV Encontro do Grupo Katoomba, para discutir propostas e experiências de redução de desmatamento por meio de mecanismos de pagamentos por serviços ambientais. A notícia, porém, foi outra: pela primeira vez, esse conjunto de atores de interesses diversos – incluindo cinco governadores de Estados da Amazônia, o governador regional de Loreto, no Peru, o governador do Departamento de Santa Cruz, na Bolívia, representantes do governo brasileiro, de movimentos sociais e de organizações não governamentais, deputados estaduais, empresários, produtores rurais, povos indígenas, comunidades locais, populações tradicionais, agricultores familiares, acadêmicos, prefeitos e representantes de municípios da Amazônia, entre outros- dirigiram ao presidente da República e ao governo federal uma série de recomendações que surgiram por consenso durante o encontro.

Esse foi o capítulo mais recente – não o último – de uma agenda de inclusão do tema florestas, em especial Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação (Redd), no âmbito da Convenção do Clima.  A novidade, portanto, é que hoje não se discute mais “se” isso vai acontecer, mas “como” isso se dará. A discussão no Brasil sobre florestas e clima não vem de hoje. Há mais de uma década, organizações da sociedade civil alertam para o fato de que instrumentos de comando e controle, isoladamente, não vão dar conta da implementação efetiva das políticas ambientais no País. Neste momento, a agenda de conservação dessas instituições é enriquecida pelo debate sobre o aquecimento global e o papel das florestas nas mudanças climáticas, tanto como sumidouros de carbono como pelas emissões causadas por desmatamento.

Embora caminhasse timidamente ao longo da década de 90, foi em 2000 que essa discussão ganhou corpo.  Nesse ano, organizações não governamentais brasileiras, reunidas no Pará, assinaram o Manifesto de Belém, documento com posicionamentos sobre a inclusão de florestas no âmbito do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL). Ainda restrito às ONGs e movimentos sociais, o debate estava longe de gerar consenso.  As grandes ONGs internacionais – leia-se Greenpeace, WWF e a Rede Amigos da Terra – nem sequer admitiam a conversa, e suas filiais brasileiras reproduziam essa visão, com exceção da Amigos da Terra – Amazônia Brasileira.

Algumas organizações internas alinhavam-se às posições de ONGs internacionais, gerando caloroso debate- para não dizer confronto – de ideias.  O governo federal, na época, alinhava-se com os posicionamentos dessas ONGs internacionais- entre as quais algumas se tornaram depois defensoras de carteirinha da temática de Redd na Convenção. O manifesto apontava para dois fatos inequívocos.  Que há uma íntima relação – na qual as florestas tropicais são protagonistas – entre biosfera e atmosfera e, portanto, nenhum regime de clima poderia dispensar o tema de florestas no âmbito de sua regulamentação. E que é fundamental a introdução de instrumentos econômicos no rol das políticas públicas de enfrentamento do desmatamento tropical.

Internacionalmente, essa discussão iria ao encontro da fundação do Grupo Katoomba, pela ONG Forest Trends, que defendia colegiar um grupo de cabeças pensantes capaz de promover o debate sobre a criação de mercados para pagamentos por serviços ambientais como instrumentos adicionais às políticas públicas de conservação de florestas no mundo inteiro. A COP 6, realizada em Haia, na Holanda, em 2000, foi a mais marcante.  Em primeiro lugar, porque não acabou: foi preciso realizar a COP 6,5, em Bonn, na Alemanha, no ano seguinte.

Em segundo, porque marcou a retirada dos EUA do Protocolo de Kyoto, engatilhada pela eleição de George Bush.  Por último, pelo grande debate sobre regulamentação do MDL, em especial sobre a inclusão ou não de florestas no mecanismo. Ao participar dessa COP, representando a Amigos da Terra – Amazônia, pude testemunhar a voracidade com que as organizações internacionais citadas tratavam a presença de posições diferentes das suas.

Uma delas chegou a sumir com o material impresso de uma ONG brasileira, disponível para o público, em evento paralelo que discutia florestas e MDL.  Se entre as ONGs esse tema era repelido belicamente, o assunto nem fazia parte da agenda do setor privado – que só começou a se interessar por clima após a ratificação do Protocolo de Kyoto, em 2004, quando o risco regulatório foi reduzido drasticamente – e de governos -, com exceção de Costa Rica e Bolívia, entre outros.

Na regulamentação do MDL, as emissões evitadas de desmatamento ficaram de fora. Um dos principais argumentos contra a inclusão era o de que, devido ao fato de o MDL ser um mecanismo baseado em projetos, aumentaria o risco de vazamento ou leakage (emissões evitadas em um determinado lugar acabam ocorrendo em outro).

Outro argumento é que poderia haver superoferta de créditos, o que jogaria o preço do crédito de carbono para baixo; além do receio da delegação brasileira de que isso arriscaria a soberania nacional sobre a Amazônia.  De fato, naquela época, não havia nenhuma proposta para desmatamento evitado que atendesse essas questões técnicas.

Mas o mundo roda e a fila anda.  No Brasil, crescia o interesse pelo uso de instrumentos econômicos para a conservação e uso sustentável de recursos naturais, em especial dentro do Ministério do Meio Ambiente, que começava a marcar, no governo, contraponto às posições brasileiras nas COPs do Clima, construídas tradicionalmente pelo Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT) e defendidas pelos oficiais do Itamaraty.

Seminário promovido pelo Programa Piloto para Proteção das Florestas Tropicais do Brasil (PPG-7) e a Secretaria de Coordenação da Amazônia, do MMA, em 2002, concluía: “Em grande medida, tal interesse se deve à constatação de que a utilização dos instrumentos de ‘comando e controle’, de forma isolada, tem se revelado insuficiente para assegurar os resultados esperados das políticas ambientais, particularmente no que diz respeito ao uso dos recursos florestais”.

Em 2003, na COP 9, de Milão, o Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia e o Instituto Socioambiental apresentaram proposta que abriria a “possibilidade da venda de certificados de carbono por países em desenvolvimento com florestas tropicais que conseguissem reduzir, em determinado período, as taxas de desmatamento em relação aos níveis apresentados na década de 90” – a redução compensada.  Segundo os autores, “esses certificados de carbono seriam atrativos aos investidores devido às vantagens comparativas do ponto de vista ambiental, pois, além da redução do desmatamento, protegeriam a biodiversidade e os recursos hídricos e, em muitos casos, melhorariam a qualidade de vida dos habitantes da floresta”.

Pela primeira vez, no âmbito da Convenção, foi apresentado um modelo para tratar a questão do desmatamento e que dialogava com os princípios de linha de base (referência a partir da qual se calcula a redução de emissão), adicionalidade (redução de emissões em relação à linha de base) e vazamento.  Esse projeto já previa um mecanismo baseado no nível nacional – ou subnacional -, e não mais em projetos, e foi detonador de toda a discussão sobre Redd na Convenção.

O material de divulgação desse evento não foi roubado.  A partir da COP 10, em 2004, começou-se a discutir o segundo período de comprometimento – pós-Kyoto -, e abriu-se mais uma janela para a questão do desmatamento. O ano de 2004 terminou com grande surpresa: o Congresso russo ratificou o Protocolo de Kyoto, que entrou em vigor em fevereiro de 2005, removendo a principal barreira que impedia o crescimento dos mercados: o risco regulatório. Depois disso, observamos em escala exponencial a participação do setor privado nas discussões sobre clima e, em especial, do agronegócio brasileiro nas questões sobre desmatamento evitado e pagamento por serviços ambientais.

Sem demora, começamos a assistir ao engajamento dos estados amazônicos nesse debate, os quais vislumbravam a possibilidade real de um mecanismo de financiamento permanente para programas de redução de desmatamento, o que inclui fiscalização e implementação da legislação ambiental, apoio às alternativas econômicas sustentáveis etc. Agora, a discussão passa a ser “como fazer”, e não mais “se” vai haver um mecanismo.

Nunca antes houve organizações não governamentais, setor privado e governos de estado dispostos a contribuir por uma posição brasileira orgânica, construída de baixo para cima. Nunca antes alinharam-se forças do setor rural produtivo, dos movimentos sociais, das ONGs, da academia e dos governos estaduais para uma posição genuinamente brasileira. Uma posição, conforme explícito na Carta de Cuiabá, que seja fruto de um processo ágil, aberto, participativo e transparente de diálogo com os atores sociais interessados; que tenha metas de redução do desmatamento compartilhadas entre o governo federal e cada estado brasileiro; cujos instrumentos legais e financeiros estabelecidos para a implementação das metas reconheçam e garantam os direitos e recompensem de forma justa e equitativa os esforços dos que prestam serviços ambientais à sociedade nacional e global; que reconheça iniciativas inovadoras de projetos locais e subnacionais que contribuem para o cumprimento das metas estaduais e nacionais; que admita outros mecanismos de captação advinda de instrumentos de mercados (voluntários ou compulsórios); cujos recursos sejam adicionais aos orçamentos públicos ordinários.

Trata-se de uma mensagem em alto e bom som de todos os setores da sociedade civil, que espera ser ouvida pelos negociadores do MCT e do Itamaraty, âmbito no qual são tradicionalmente decididas as questões de clima pelo País.

*Coordenador do Centro de Estudos em Sustentabilidade da FGV-Eaesp

Entre 1º e 4 de abril, cerca de 1.400 pessoas se reuniram em Cuiabá, no XIV Encontro do Grupo Katoomba, para discutir propostas e experiências de redução de desmatamento por meio de mecanismos de pagamentos por serviços ambientais.

 

A notícia, porém, foi outra: pela primeira vez, esse conjunto de atores de interesses diversos – incluindo cinco governadores de Estados da Amazônia, o governador regional de Loreto, no Peru, o governador do Departamento de Santa Cruz, na Bolívia, representantes do governo brasileiro, de movimentos sociais e de organizações não governamentais, deputados estaduais, empresários, produtores rurais, povos indígenas, comunidades locais, populações tradicionais, agricultores familiares, acadêmicos, prefeitos e representantes de municípios da Amazônia, entre outros- dirigiram ao presidente da República e ao governo federal uma série de recomendações que surgiram por consenso durante o encontro.

 

Esse foi o capítulo mais recente – não o último – de uma agenda de inclusão do tema florestas, em especial Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação (Redd), no âmbito da Convenção do Clima.  A novidade, portanto, é que hoje não se discute mais “se” isso vai acontecer, mas “como” isso se dará.

 

A discussão no Brasil sobre florestas e clima não vem de hoje. Há mais de uma década, organizações da sociedade civil alertam para o fato de que instrumentos de comando e controle, isoladamente, não vão dar conta da implementação efetiva das políticas ambientais no País. Neste momento, a agenda de conservação dessas instituições é enriquecida pelo debate sobre o aquecimento global e o papel das florestas nas mudanças climáticas, tanto como sumidouros de carbono como pelas emissões causadas por desmatamento.

 

Embora caminhasse timidamente ao longo da década de 90, foi em 2000 que essa discussão ganhou corpo.  Nesse ano, organizações não governamentais brasileiras, reunidas no Pará, assinaram o Manifesto de Belém, documento com posicionamentos sobre a inclusão de florestas no âmbito do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL).

 

Ainda restrito às ONGs e movimentos sociais, o debate estava longe de gerar consenso.  As grandes ONGs internacionais – leia-se Greenpeace, WWF e a Rede Amigos da Terra – nem sequer admitiam a conversa, e suas filiais brasileiras reproduziam essa visão, com exceção da Amigos da Terra – Amazônia Brasileira.

 

Algumas organizações internas alinhavam-se às posições de ONGs internacionais, gerando caloroso debate- para não dizer confronto – de ideias.  O governo federal, na época, alinhava-se com os posicionamentos dessas ONGs internacionais- entre as quais algumas se tornaram depois defensoras de carteirinha da temática de Redd na Convenção.

 

O manifesto apontava para dois fatos inequívocos.  Que há uma íntima relação – na qual as florestas tropicais são protagonistas – entre biosfera e atmosfera e, portanto, nenhum regime de clima poderia dispensar o tema de florestas no âmbito de sua regulamentação. E que é fundamental a introdução de instrumentos econômicos no rol das políticas públicas de enfrentamento do desmatamento tropical.

 

Internacionalmente, essa discussão iria ao encontro da fundação do Grupo Katoomba, pela ONG Forest Trends, que defendia colegiar um grupo de cabeças pensantes capaz de promover o debate sobre a criação de mercados para pagamentos por serviços ambientais como instrumentos adicionais às políticas públicas de conservação de florestas no mundo inteiro. A COP 6, realizada em Haia, na Holanda, em 2000, foi a mais marcante.  Em primeiro lugar, porque não acabou: foi preciso realizar a COP 6,5, em Bonn, na Alemanha, no ano seguinte.

 

Em segundo, porque marcou a retirada dos EUA do Protocolo de Kyoto, engatilhada pela eleição de George Bush.  Por último, pelo grande debate sobre regulamentação do MDL, em especial sobre a inclusão ou não de florestas no mecanismo. Ao participar dessa COP, representando a Amigos da Terra – Amazônia, pude testemunhar a voracidade com que as organizações internacionais citadas tratavam a presença de posições diferentes das suas.

 

Uma delas chegou a sumir com o material impresso de uma ONG brasileira, disponível para o público, em evento paralelo que discutia florestas e MDL.  Se entre as ONGs esse tema era repelido belicamente, o assunto nem fazia parte da agenda do setor privado – que só começou a se interessar por clima após a ratificação do Protocolo de Kyoto, em 2004, quando o risco regulatório foi reduzido drasticamente – e de governos -, com exceção de Costa Rica e Bolívia, entre outros.

 

Na regulamentação do MDL, as emissões evitadas de desmatamento ficaram de fora. Um dos principais argumentos contra a inclusão era o de que, devido ao fato de o MDL ser um mecanismo baseado em projetos, aumentaria o risco de vazamento ou leakage (emissões evitadas em um determinado lugar acabam ocorrendo em outro).

 

Outro argumento é que poderia haver superoferta de créditos, o que jogaria o preço do crédito de carbono para baixo; além do receio da delegação brasileira de que isso arriscaria a soberania nacional sobre a Amazônia.  De fato, naquela época, não havia nenhuma proposta para desmatamento evitado que atendesse essas questões técnicas.

 

Mas o mundo roda e a fila anda.  No Brasil, crescia o interesse pelo uso de instrumentos econômicos para a conservação e uso sustentável de recursos naturais, em especial dentro do Ministério do Meio Ambiente, que começava a marcar, no governo, contraponto às posições brasileiras nas COPs do Clima, construídas tradicionalmente pelo Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT) e defendidas pelos oficiais do Itamaraty.

 

Seminário promovido pelo Programa Piloto para Proteção das Florestas Tropicais do Brasil (PPG-7) e a Secretaria de Coordenação da Amazônia, do MMA, em 2002, concluía: “Em grande medida, tal interesse se deve à constatação de que a utilização dos instrumentos de ‘comando e controle’, de forma isolada, tem se revelado insuficiente para assegurar os resultados esperados das políticas ambientais, particularmente no que diz respeito ao uso dos recursos florestais”.

 

Em 2003, na COP 9, de Milão, o Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia e o Instituto Socioambiental apresentaram proposta que abriria a “possibilidade da venda de certificados de carbono por países em desenvolvimento com florestas tropicais que conseguissem reduzir, em determinado período, as taxas de desmatamento em relação aos níveis apresentados na década de 90” – a redução compensada.  Segundo os autores, “esses certificados de carbono seriam atrativos aos investidores devido às vantagens comparativas do ponto de vista ambiental, pois, além da redução do desmatamento, protegeriam a biodiversidade e os recursos hídricos e, em muitos casos, melhorariam a qualidade de vida dos habitantes da floresta”.

 

Pela primeira vez, no âmbito da Convenção, foi apresentado um modelo para tratar a questão do desmatamento e que dialogava com os princípios de linha de base (referência a partir da qual se calcula a redução de emissão), adicionalidade (redução de emissões em relação à linha de base) e vazamento.  Esse projeto já previa um mecanismo baseado no nível nacional – ou subnacional -, e não mais em projetos, e foi detonador de toda a discussão sobre Redd na Convenção.

 

O material de divulgação desse evento não foi roubado.  A partir da COP 10, em 2004, começou-se a discutir o segundo período de comprometimento – pós-Kyoto -, e abriu-se mais uma janela para a questão do desmatamento. O ano de 2004 terminou com grande surpresa: o Congresso russo ratificou o Protocolo de Kyoto, que entrou em vigor em fevereiro de 2005, removendo a principal barreira que impedia o crescimento dos mercados: o risco regulatório.

 

Depois disso, observamos em escala exponencial a participação do setor privado nas discussões sobre clima e, em especial, do agronegócio brasileiro nas questões sobre desmatamento evitado e pagamento por serviços ambientais.

Sem demora, começamos a assistir ao engajamento dos estados amazônicos nesse debate, os quais vislumbravam a possibilidade real de um mecanismo de financiamento permanente para programas de redução de desmatamento, o que inclui fiscalização e implementação da legislação ambiental, apoio às alternativas econômicas sustentáveis etc. Agora, a discussão passa a ser “como fazer”, e não mais “se” vai haver um mecanismo.

 

Nunca antes houve organizações não governamentais, setor privado e governos de estado dispostos a contribuir por uma posição brasileira orgânica, construída de baixo para cima. Nunca antes alinharam-se forças do setor rural produtivo, dos movimentos sociais, das ONGs, da academia e dos governos estaduais para uma posição genuinamente brasileira.

 

Uma posição, conforme explícito na Carta de Cuiabá, que seja fruto de um processo ágil, aberto, participativo e transparente de diálogo com os atores sociais interessados; que tenha metas de redução do desmatamento compartilhadas entre o governo federal e cada estado brasileiro; cujos instrumentos legais e financeiros estabelecidos para a implementação das metas reconheçam e garantam os direitos e recompensem de forma justa e equitativa os esforços dos que prestam serviços ambientais à sociedade nacional e global; que reconheça iniciativas inovadoras de projetos locais e subnacionais que contribuem para o cumprimento das metas estaduais e nacionais; que admita outros mecanismos de captação advinda de instrumentos de mercados (voluntários ou compulsórios); cujos recursos sejam adicionais aos orçamentos públicos ordinários.

 

Trata-se de uma mensagem em alto e bom som de todos os setores da sociedade civil, que espera ser ouvida pelos negociadores do MCT e do Itamaraty, âmbito no qual são tradicionalmente decididas as questões de clima pelo País.