Ponto cego

Dados certeiros poderiam oferecer uma visão mais clara das mazelas das periferias e ajudar os gestores públicos a saná-las

É como um diagnóstico médico. Se errarem a doença que você tem, nenhum tratamento dará certo”, resume a pesquisadora do Observatório das Metrópoles e professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo (FAU/USP) Suzana Pasternak, ao tentar explicar o que leva ao naufrágio tantas políticas voltadas para a periferia.

Chega a ser um tanto desconcertante que o principal problema a ser enfrentado hoje ainda seja o desconhecimento da realidade. Afinal, estamos praticamente imersos em dados. Nos últimos anos, as prefeituras, especialmente as das maiores cidades, vêm acumulando verdadeiras montanhas de  indicadores com o propósito explícito de ajudar seus gestores a tomar decisões melhores.

Ferramenta que traduz uma situação ou fenômeno por meio de informações sintetizadas em um número de forma a permitir seu monitoramento sistemático

Em São Paulo, por exemplo, o Departamento de Produção e Análise de Informação (Deinfo) da Prefeitura de São Paulo conta com uma equipe multidisciplinar de 26 pessoas responsável por manter atualizada uma cesta de 287 destes números.

Ainda assim, as prefeituras parecem sofrer de uma peculiar hipermetropia quando o assunto é o que acontece em suas periferias. Isso porque, segundo o demógrafo e pesquisador do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (Cebrap) Haroldo Torres, as bases de dados nacionais não são produzidas dentro de um referencial territorial. São informações “granulares” que dizem muito sobre a situação de cada escola ou posto de saúde individualmente. Para chegar ao quadro geral que os gestores locais realmente precisam, no entanto, ainda é necessário ligar os pontos. “Você tem sistemas que geram uma massa de informação, mas isso não produz inteligência suficiente para olhar os territórios analiticamente”, ressalta.

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Em princípio, as prefeituras não estão fazendo nada de errado ao recorrer a dados produzidos externamente. É o que garante a professora do curso de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), Adriana Rossetto, dedicada ao estudo de indicadores há mais de duas décadas. “Usar indicadores coletados por órgãos nacionais como o IBGE [Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística] é válido. Temos de transformar esse investimento em algo útil”, diz.

Tanto é assim que prefeituras vistas como referência no assunto recorrem a bases nacionais. “Grande parte dos dados que processamos é produzida por instituições altamente especializadas”, reconhece a geóloga Luciana Pascarelli, que, desde fevereiro, dirige o Deinfo de São Paulo.

Não que esses dados sejam imprecisos. Entre as pessoas entrevistadas nesta reportagem, há consenso de que temos dados de boa qualidade disponíveis. “Comparado a outros países da América Latina, o Brasil tem boas bases de dados, como as do IBGE, do Inpe [Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais] e de diversos ministérios. É um conjunto bom para orientar processos de

tomada de decisão”, avalia a coordenadora do Núcleo de Indicadores de Desenvolvimento e Pesquisa (Nidep), Diva Paz.

Falsa simplicidade

Vistos de uma certa distância, os indicadores parecem medidas objetivas e universalmente válidas da realidade, mas essa simplicidade desaparece conforme vamos nos aproximando. Adriana Rossetto ressalta que uma simples média – ferramenta matemática inevitável ao lidar com indicadores – pode levar a erros crassos de entendimento da realidade. “Digamos que uma pessoa está com a cabeça no forno e os pés no congelador. Na média, a temperatura está boa. Mas, na verdade, não está nada bem”, exemplifica a professora da UFSC.

Esse é um dos ralos por onde as especificidades das periferias escorrem. Mas há várias outras armadilhas no caminho. Embora muitos indicadores sejam de entendimento direto – expectativa de vida ou mortalidade infantil são medidas pouco controversas –, há casos em que é necessário aglutinar diversas informações para produzir um índice complexo. Por exemplo, o  IDH. “A agregação dá bons resultados, porque nenhum gestor tem condições de acompanhar tudo”, diz Adriana Rossetto.

O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) combina a expectativa de vida, o grau de educação e o PIB per capita. É usado pela ONU para comparar a qualidade de vida em diferentes países

No entanto, para ganhar agilidade é preciso abrir mão de uma parte da precisão do indicador. “Quanto mais você aglutina a informação, mais o indicador se afasta da realidade que busca demonstrar”, alerta a pesquisadora. Esse é o momento crucial para compreender corretamente os objetivos com que cada indicador foi criado e o que realmente significa.

Um indicador simples largamente usado é o que informa quantas ruas contam com saneamento. Esse é um dado inegavelmente importante, mas, isoladamente, resulta em apenas um quadro quantitativo. “E o qualitativo? É isso o que precisamos saber para entender a relação entre saneamento e espaço”, explica Rossetto.

É a chamada dimensão intraurbana dos dados que, não raro, acaba se perdendo quando os indicadores são montados com base em informações compiladas especificamente para a escala nacional por órgãos federais. “Tais indicadores não permitiriam a leitura e a identificação direta dos locais onde estão concentrados os problemas”, pontua Sibele Fiori, arquiteta da Prefeitura de Passo Fundo, no Rio Grande do Sul.

Reconstituir esse aspecto dos indicadores é essencial para a compreensão das necessidades e potencialidades específicas de cada região da cidade. Também é o grande desafio que as prefeituras precisam enfrentar muitas vezes sem ter o instrumental necessário [leia quadro]. “É importante analisar o indicador e conectá-lo com a realidade municipal, algo que exige das prefeituras técnicos com experiência”, avalia Luciana Pascarelli, do Deinfo.

O diretor-executivo do Instituto Soma – organização com a missão de fortalecer a governança dos municípios brasileiros –, André Luis Moraes, advoga que as prefeituras assumam um papel mais ativo na coleta dos dados que compõem seus indicadores. “As periferias têm uma riqueza de diferenças. Cada cidade precisa coletá-las e sistematizá-las. Realidades diversas precisam ser tratadas de maneira diversa”, afirma.

Para Haroldo Torres, do Cebrap, ainda “temos pouca informação qualitativa sobre o serviço [público] prestado”. Segundo ele, é na falta de informações devidamente georreferenciadas que grande parte dos problemas típicos das periferias some dos indicadores. Os dados escolares, por exemplo, dificilmente mostram o perfil dos professores de cada escola. “Escolas em bairros periféricos têm muitos substitutos e muitas faltas, mas, como isso não aparece nos dados públicos, não entra nos debates como deveria”, exemplifica.

Entre as ausências mais desconcertantes mencionadas por Torres está a falta de orçamentos municipais devidamente espacializados. Em São Paulo, por exemplo, é relativamente fácil saber quanto a prefeitura gasta por área de atuação, mas não como esses desembolsos estão distribuídos geograficamente. O mais perto que dá para chegar é por meio dos relatórios de execução orçamentária que as 32 prefeituras regionais da cidade divulgam – um processo excessivamente árduo.

Sem ter essas informações devidamente estruturadas, fica difícil ter uma ideia clara sobre eventuais desigualdades na forma como as prefeituras gastam seu dinheiro. “Quase não existe informação orçamentária georreferenciada. Você não consegue saber onde são feitos os investimentos e para onde vão os salários”, critica Torres.

Sem esses ajustes finos, o diretor-executivo do Instituto Soma afirma que ficam em suspenso os ganhos na qualidade do trabalho do poder local que o uso de indicadores poderia trazer e, com isso, as administrações acabam reincidindo no velho voluntarismo. “Os municípios trabalham por impulso político”, comenta Moraes, do Soma, acrescentando que as prefeituras estão sempre sobrecarregadas demais pelo dia a dia e sem recursos para analisar os indicadores de forma sistemática. “Sem essa sistematização, ficam ‘dando murro em ponta de faca’ e repetindo experiências que já não deram certo no passado”, lamenta.

Precisa que desenhe?

Contar com informações mais “mastigadas” não é só uma questão de conveniência. Alguns fenômenos só se tornam legíveis depois de traduzidos visualmente. No auge da polêmica em torno do anúncio de que a atual administração da Prefeitura de São Paulo, sob o comando de João Doria, estava pensando em fechar as farmácias municipais para começar a distribuir medicamentos pelas redes particulares, o estudante de Geografia Hugo Nicolau Barbosa de Gusmão publicou em seu blog Desigualdades Espaciais uma série de mapas comparando a distribuição de ambas as redes pela cidade .

Em uma mera “batida de olho”,  ficava patente o quanto a decisão da prefeitura prejudicaria os moradores dos bairros mais afastados. “Como sou nascido e criado em Cangaíba, na Zona Leste, sei que não tem farmácia de rede. Só temos lojas de bairro por aqui”, diz. Gusmão ressalta que os dados já estavam disponíveis na forma de tabelas, mas que, ao mapeá-los, a compreensão foi imediata.

“Sabe aquela história de ‘precisa que desenhe’? Os mapas conseguem pegar informações muito densas e as tornam compreensíveis”, afirma o estudante, acrescentando que essa é uma ferramenta “muito negligenciada”. Para tentar popularizá-la, ele organiza cursos periódicos sobre o assunto.

O trabalho de mapeamento realizado pelo estudante aponta para uma direção relevante. Os indicadores não são apenas ferramentas de gestão, mas também armas de pressão sobre o poder público. A apropriação dos indicadores pela sociedade é uma perspectiva que entusiasma Adriana Rossetto. “Começamos a entrar na questão da governança. A sociedade ainda não está sendo chamada a participar diretamente do planejamento urbano, mas já entende melhor a parte do controle”, comemora.

Seria uma forma de nivelar um pouco o jogo político e dar mais voz à sociedade. “Quanto mais os dados brutos são abertos, maior a chance de a sociedade civil construir as próprias narrativas. Não é sempre que acontece essa apropriação, mas é o ideal”, opina o diretor-executivo da Open Knowledge Brasil Ariel Kogan, ressaltando que o ambiente digital oferece uma grande oportunidade para a criação de um novo campo democrático. “Não há periferias no ambiente digital”, encerra (leia mais sobre tecnologia nesta reportagem).

Um problema de grandes a pequenos municípios

Ter dados confiáveis resolve só parte do problema. Saber o que fazer com eles é igualmente importante. É nesse ponto que se forma uma zona de turbulência das mais complicadas no que diz respeito ao uso de indicadores na gestão dos problemas urbanos.

Muitas prefeituras ainda estão longe de desenvolver as competências necessárias para o uso desse ferramental. Diva Paz, coordenadora do Núcleo de Indicadores de Desenvolvimento e Pesquisa (Nidep), viveu uma imersão nessa realidade na época do lançamento do Portal ODM, dedicado ao acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio. A equipe que coordenava realizou seminários que atingiram cerca de mil municípios. “Tirando capitais e cidades maiores, [os servidores] têm grande dificuldade de lidar com essas informações”, lamenta.

Essa é uma percepção reforçada por André Luis Moraes, diretor-executivo do Instituto Soma. “Há cidades que não têm um corpo técnico estruturado ou as ferramentas de informática necessárias”, afirma. Além disso, imersas no trabalho do dia a dia, as equipes nem sequer dão conta de absorver mais essa responsabilidade.

Segundo a professora de Arquitetura e Urbanismo da UFSC Adriana Rossetto, historicamente, as prefeituras nem sempre foram exigentes com a qualificação de seus quadros. “Dificilmente vemos um incentivo para que esses servidores se atualizem. Essa é uma herança que precisa ser vencida”, afirma.

É um contexto que só piora pelo fato de que muitas cidades trocam parte substancial de suas equipes a cada mudança de administração, resultando em descontinuidades. “Isso dificulta a capacidade de gestão e contribui para a ruptura dos processos de monitoramento”, comenta a arquiteta Sibele Fiori, da Prefeitura de Passo Fundo.

Desertos alimentares também são indicadores

Toda vez que o tema indicadores vem à tona, os olhares voltam-se, quase automaticamente, para os serviços públicos. Mas as periferias também são, muitas vezes, ignoradas pelo setor privado. Uma forma particularmente aguda dessa lacuna vem sendo explicitada pelo conceito de “desertos alimentares” – a percepção de que, em muitas vizinhanças, não há oferta de alimentos frescos, o que, na prática, contribui para a adoção de dietas com base em alimentos processados e pouco nutritivos.

“Esse conceito, cunhado nos Estados Unidos, olha para o poder de compra e a distância em relação a lojas que vendam alimentos in natura”, explica Fernanda Carreira, coordenadora do Programa de Formação Integrada do Centro de Estudos em Sustentabilidade da Fundação Getulio Vargas (GVces). Mapear a situação dos desertos alimentares em São Paulo é justamente a missão dos alunos da décima quarta turma do FIS, uma disciplina da FGV-Eaesp oferecida a alunos e alunas da graduação.

Ainda não foram consolidados indicadores capazes de dar conta do problema, mas já é possível traçar diferenças entre o Brasil e os EUA. O problema por aqui parece estar menos ligado à oferta em si – as periferias brasileiras contam com sacolões e feiras livres – do que a outros fatores. “Há questões culturais e, principalmente, ligadas a tempo. Como as pessoas trabalham, estudam e ainda passam horas no trânsito, acabam não tendo como se alimentar melhor”, diz.

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