Operação Favela

Enquanto a violência explode em morros cariocas, dois programas federais criados para inaugurar um novo modelo de atuação estatal nos bolsões urbanos de pobreza começam a sair do papel

Por Flavio Lobo

As favelas do País estão sob invasão. No Rio de Janeiro, policiais armados até os dentes protagonizam batalhas sangrentas nas vielas dos morros e periferias quase diariamente. Brasil afora, dois grandes programas federais começam a arregimentar tropas, de operários e agentes sociais e comunitários, com um objetivo bem mais ambicioso. O Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (Pronasci) e o chamado “PAC Favelas” se propõem fixar a presença do poder público, na forma de padrões civilizados de moradia, infra-estrutura e serviços, juntamente com o respeito à lei e as garantias do Estado de Direito em regiões onde a presença estatal até hoje tem sido insuficiente, descontínua e, freqüentemente, violenta e temida.

Juntos, segundo planejam seus gestores, os dois programas, o primeiro a cargo do Ministério da Justiça e o segundo coordenado pelo Ministério das Cidades, deverão direcionar mais de R$ 20 bilhões nos próximos quatro anos para melhorar as condições de vida de milhões de pessoas. População concentrada em regiões de altos índices de criminalidade e violência e precárias condições de vida.

Além das iniciativas governamentais e do noticiário policial, a indústria cultural, por meio do filme Tropa de Elite, dirigido por José Padilha, também mobiliza atenção, emoção e, em alguns casos, reflexões sobre a realidade das favelas. Fenômeno que se multiplica em centenas de telas de cinema, dezenas de artigos da imprensa, nas conversas e no imaginário da legião de espectadores do filme — que, segundo o Ibope, já chegava a algo entre 12 milhões e 15 milhões de pessoas até o início de outubro, número alcançado graças, sobretudo, à disseminação de cópias pirateadas.

O contraste entre a ênfase na ação social e preventiva prevista nos novos programas federais e o acirramento da violência policial em curso no Rio, fruto da política de segurança do governador Sérgio Cabral, um dos que têm se mostrado mais alinhados com o presidente Lula, é flagrante. E pode sugerir que o País começa a acompanhar mais um enredo marcado pelo abismo entre intenções, promessas e práticas.

A onda e o atraso

A tentação para surfar na onda do clamor pelo “endurecimento” com os bandidos (leia artigo à pág. 50), anseio amplo e permanente, reforçado pela reação de uma parcela dos espectadores de Tropa de Elite (mesmo que em clara contradição com a visão e as intenções de seus autores), deve mesmo ser grande. Tanto que, no fim de outubro, o secretário de Segurança do Estado do Rio, José Mariano Beltrame, proferiu uma frase que na boca do Capitão Nascimento não espantaria: “Um tiro em Ipanema é muito diferente de um tiro na Coréia (favela da Zona Oeste da capital fluminense)”. Ao ouvir ou ler a declaração, os que assistiram a Tropa de Elite talvez tenham sentido falta do “parceiro”, vocativo constantemente dirigido ao expectador pelo narrador do filme, cuja visão de mundo justifica e motiva tortura e execuções sumárias.

“Sabemos que, historicamente, tem sido assim: o valor que a mídia e o Estado dão à vida de quem é pobre, morador de favela, é menor do que a da pessoa de classe média moradora da Zona Sul”, diz sociólogo Ignácio Cano, especialista em políticas de segurança pública da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj). “A novidade, perigosa, está no fato de uma autoridade pública, incumbida de assegurar que todos os cidadãos sejam tratados igualmente conforme a lei, sentir-se à vontade para dizer isso, não como uma crítica, mas como mera constatação da realidade.”

Diante da situação no Alemão e em outras favelas do Rio, o próprio presidente Lula disse que não se combate bandido com rosas. Fora do contexto, a frase soa apenas como uma obviedade. Mas, tendo em vista o crescimento do número de vítimas inocentes, de mortes com indícios de execução e a desproporção entre o número de policiais e civis mortos nos confrontos (no Rio, em 2006, houve 36,6 civis mortos pela polícia para cada policial morto, média que foge da proporção internacionalmente considerada aceitável, de até dez para um, e sugere ações de extermínio), pode ser interpretada como omissão diante dos interesses de aliados políticos.

Ignácio Cano alerta para a formação de uma espécie de “pensamento único” a favor do combate militarizado à criminalidade nas favelas. “O Pronasci acerta ao enfatizar ações preventivas, mas por equanto isso é promessa. Na prática, o que se vê é mais violência.” E, segundo o sociólogo, quem critica a atual política de segurança é tratado de forma cada vez mais agressiva.

Alvo errado

Como se o ar já não estivesse suficientemente repleto de petardos ameaçadores, o governador Cabral, ao tentar explicar a frase de seu secretário sobre o “zoneamento dos tiros”, defendeu a liberação do aborto como forma de enfrentar a criminalidade nas regiões mais pobres. Em meio a justificativas para ações letais nas favelas, a defesa do direito de interromper a gravidez, por mais legítima que seja em outros contextos, deu mais munição para os que vêem na eliminação física dos pobres uma solução para os problemas sociais. E evidenciou equívocos no diagnóstico dos desafios impostos à sociedade.

“Na segunda metade da década de 70, o Brasil foi o país que apresentou o maior declínio da taxa de fecundidade de que se tem notícia”, lembra a médica sanitarista e demógrafa Tânia Lago, pesquisadora do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (Cebrap). A ameaça de superpopulação, geradora de piora das condições de vida e, possivelmente, aumento da criminalidade, foi superada. “Além disso, o que a experiência internacional mostra é que não há uma relação simples, de causa e efeito, entre fecundidade, desenvolvimento e bem-estar social. Se houvesse, estaríamos vivendo uma fase de redução da violência e do crime no Brasil.”

De acordo com o sociólogo Roberto Luiz do Carmo, da Unicamp, o que caracteriza o atual momento brasileiro, em termos demográficos, é o desperdício de uma grande oportunidade. O País não estaria aproveitando o fato de ter, atualmente, a maior parte da sua população constituída por adultos em idade produtiva e uma redução da demanda por serviços públicos na base da pirâmide etária. “Seria a hora de, por exemplo, elevar a qualidade da educação, coisa que não está acontecendo. Em vez disso, segundo Tânia Lago, nos contentamos em comemorar a universalização do ensino, esquecendo que esse ‘serviço’ foi feito, em grande parte, pelas mulheres brasileiras que, sem apoio do Estado, decidiram ter menos filhos e bancaram a adoção de métodos contraceptivos, sobretudo a laqueadura.”

Se na área da educação escolar, fundamental para a redução da desigualdade, do crime e da violência, a marca do poder público tem sido a ineficácia, na habitacional, o que tem predominado é a ausência. Segundo a especialista em planejamento urbano e regional Suzana Pasternak, da USP, desde o desmonte do Banco Nacional da Habitação (BNH), que trouxe benefícios mesmo tendo servido sobretudo à classe média, o País não possui uma política ampla para o setor.

Desde a redemocratização, passando pelo período de estabilização econômica, o problema da moradia popular foi abandonado pelo governo central. Junto com a valorização do preço da terra, essa omissão explica o aumento do percentual da população favelada no Brasil ao longo das últimas décadas, período em que essa mesma faixa socioeconômica obteve aumento de renda e de poder de consumo.

Habitação abandonada

Segundo um relatório apresentado por Suzana, em julho, num seminário internacional sobre urbanismo promovido pela Fundação Rockefeller, hoje há cerca de 2 milhões de domicílios de população de baixa renda em áreas ilegalmente ocupadas. A parcela desse tipo de moradia no total nacional de domicílios vem aumentando: correspondia a 1,62% em 1980, passou a 2,76% em 1991 e chegou a 3,69% em 2005. Neste mesmo ano, a taxa de crescimento das favelas foi de 3,46%, mais que o dobro da média anual de crescimento da população brasileira no período entre 2000 e 2006, de 1,62%. E isso, assinala Suzana, num período em que as grandes ondas migratórias de população de origem rural rumo às cidades já se estancaram. “Hoje o fenômeno migratório dominante é o deslocamento de população entre centros urbanos.”

Outra evidência de que o crescimento das favelas se deve às deficiências do planejamento e gestão urbanísticas e à ausência de mecanismos abrangentes de financiamento e barateamento da habitação popular é a melhora gradual das condições de vida na maioria das favelas. De acordo com o mesmo relatório, as condições de moradia nas favelas de São Paulo melhoraram consideravelmente. Em 1973, 35,8% das residências nas favelas da cidade de São Paulo não tinham banheiro próprio, apenas 12,9% possuíam mais de dois cômodos e abrigavam, em média, 3,1 de moradores por cômodo. Já em 2000, somente 0,3% dos domicílios não tinham banheiro, 83,7% contavam com mais de dois cômodos e apresentavam uma média de 1,2 de morador por cômodo.

Indicações coerentes com o resultado de um estudo do Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade, que, com base em dados do IBGE, identificou 26,9% de pobres na população brasileira em 2006. Percentual ainda vexatório, mas que representa um avanço razoável se comparado aos 33,2% de 1995. O aumento de domicílios em áreas ocupadas não se explica, portanto, por um agravamento geral da miséria, mas, sobretudo, por problemas relacionados ao mercado imobiliário, às políticas habitacionais, fundiárias e de uso do solo urbano.

Nas cidades, a ausência de mecanismos capazes de fazer contrapeso às pressões do mercado, proporcionais à crescente valorização fundiária dos bairros próximos às regiões centrais e mais bem servidas em termos de infraestrutura, resultou no agravamento de uma infinidade de problemas. Para boa parte da população pobre, restaram áreas cada vez mais afastadas. Além da precariedade da habitação, do transporte e do acesso a emprego e serviços básicos, esse processo resultou na ocupação de territórios-chave do ponto de vista ambiental e de gestão dos recursos naturais, como vastas áreas de manancial da Região Metropolitana de São Paulo.

O atual secretário estadual do Meio Ambiente, Xico Graziano, conta, por exemplo, o que encontrou em torno da Represa Guarapiranga, na Zona Sul da cidade, ao assumir o cargo no início do ano. “Nas áreas tomadas por favelas, até hoje praticamente nada foi feito em matéria de proteção do manancial. Há inclusive obras de urbanização que foram realizadas em locais onde as moradias estão praticamente dentro da represa. É impossível simplesmente retirar toda aquela população de lá, mas alguns critérios mínimos terão de ser estabelecidos e respeitados.”

Essa falta de uma política nacional de habitação é outra lacuna que o governo federal anuncia que preencherá brevemente. “Desde o fim do BNH, em 1986, a política federal para o setor foi redesenhada nove vezes, ficou a cargo de diversos ministérios e passou até por uma secretaria especial da Presidência, mas nunca vingou”, relata a secretária nacional da Habitação, Inês Magalhães. Agora, garante a secretária, o Plano Nacional de Habitação encontra-se em fase adiantada de elaboração e irá articular políticas fundiárias, urbanas e de saneamento para enfrentar de forma articulada o déficit habitacional do País.

E agora, vai?

Mas foram necessários quase cinco anos de governo Lula para que algo mais consistente voltasse a ser feito pela habitação popular? Segundo Inês, o financiamento habitacional com recursos do FGTS tem crescido e assumido um perfil mais popular. “Em 2002, metade das famílias beneficiadas tinha renda de até cinco salários mínimos. No ano passado, esse percentual subiu para mais de 75% e os investimentos chegaram a 1,8 bilhão de reais.”

Enquanto melhores e mais abrangentes alternativas para construção e aquisição de moradias populares encontram- se em gestação, o “PAC Favelas”, por sua vez, começa a sair do papel. O programa deverá contar com R$ 15 bilhões para investimentos em saneamento, urbanização, reforma e construção de moradia e obras diversas de infraestrutura em áreas caracterizadas como de “assentamento precário” nos próximos quatro anos. A população que poderá ser diretamente beneficiada supera a casa dos 12 milhões de pessoas, segundo projeções do governo.

A identificação das localidades contempladas pelo programa é feita por critérios socioconômicos e de condições de ocupação e moradia, e os projetos que disputam os financiamentos são apresentados pelo poder público local, de acordo com prioridades estabelecidas pelo ministério. “Na Baixada Santista, por exemplo, o impacto sobre o estuário será muito grande, pois vamos atacar um problema que está no topo de desgraça socioambiental: as casas de palafitas”, exemplifica a secretária. Quase 2,6 mil domicílios serão transferidos para conjuntos habitacionais conforme acordo recém-firmado entre o Ministério das Cidades, a Secretaria Estadual da Habitação de São Paulo e a Caixa Econômica Federal.

Do lado do Ministério da Justiça, o projeto do Pronasci prevê um investimento de R$ 6,7 bilhões até o fim de 2011. Parte das ações previstas, como a capacitação de policiais, a reestruturação e ampliação do sistema carcerário, não será posta em prática diretamente nas favelas ou periferias pobres, mas a principal meta do programa é reduzir a criminalidade e a violência nessas áreas.

Enquanto as ações do Ministério das Cidades são direcionadas por critérios socioeconômicos, habitacionais e urbanísticos, as do Pronasci priorizam áreas conflagradas ou de alto risco, todas, inicialmente, localizadas nas 11 regiões metropolitanas mais violentas do País. O programa reúne uma série de medidas dirigidas a jovens entre 15 e 29, presos, em conflito com a lei ou à beira da criminalidade, com o objetivo de afastá-los de grupos e lideranças criminosas e integrá-los ao convívio social. O fato de que as áreas visadas pelos dois ministérios são, em geral, coincidentes não é uma surpresa. “A necessidade de maior presença do poder público nessas regiões torna a parceria entre os dois programas algo natural e necessário”, resume Inês Magalhães.

Entre o velho e o novo

O diretor do Departamento de Pesquisa, Análise de Informação e Desenvolvimento de Recursos Humanos em Segurança Pública do Ministério da Justiça, Ricardo Balestreri, diz que a implementação do Pronasci vai permitir uma virada estratégica na segurança pública em direção a um modelo baseado na prevenção e na “repressão qualificada” (com uso de inteligência, conhecimento científico e tecnologia por profissionais preparados). “Entre outras inovações, trata-se do primeiro plano operacional do governo federal a estabelecer que o policiamento deve ser fundamentalmente comunitário.”

Segundo Balestreri, é preciso “devolver a polícia para o povo”, uma vez que ela teria sido “abduzida” e transformada numa “polícia apenas de Estado” depois do golpe de 1964. “Esse modelo falido é um dos grandes responsáveis pelo crescimento do crime e da violência no País.” Nossa polícia, lembra o especialista, é uma das que mais matam no mundo. “Se isso resolvesse, estaríamos vivendo em um lugar muito seguro, num paraíso.”
Enquanto muitos ainda enxergam na violência policial o caminho para reduzir o crime e o desrespeito à lei, e vêem no Bope do Rio ou na Rota paulista a chama capaz de guiar a sociedade brasileira nessa jornada, quem dá um passo atrás e contempla a história tem uma visão bem diferente. Desde o início da formação do Brasil, passando por Canudos — sem querer comparar Antônio Conselheiro aos Beira-Mares ou Marcolas —, as soluções baseadas na violência apenas perpetram maiores injustiças e potencializam mais violência.

Se, além de balas, frases infelizes e velhos equívocos, existe algo de novo no front, trata-se da possibilidade de o País assumir de fato a empreitada de oferecer dignidade, oportunidade e igualdade perante a lei a todos os cidadãos, dentro e fora das favelas. Uma trajetória que se delineia nos novos programas e planos federais, mas que vai exigir, do Estado e da sociedade, vontade, persistência e a coragem de pagar o preço da luta por uma Nação que se preze. Algo muito além das possibilidades do Capitão Nascimento, de seus comparsas e admiradores.

MITOS POSTOS ABAIXO

Pesquisa expõe diversos mundos por trás da fachada

Uma das maiores estudiosas das favelas e da história das suas interpretações pelas ciências sociais, a socióloga Licia Valladares identifica no livro A Invenção da Favela (Editora da FGV, 2005) a criação e manutenção de três grandes dogmas. O primeiro é o da especificidade das favelas, como fenômeno social e urbano cujas lógicas de formação, organização e expansão ao mesmo tempo as igualariam e diferenciariam das outras áreas das cidades. O segundo dogma é o da favela como o lugar dos mais pobres (e, portanto, indubitavelmente, o destino natural das ações prioritárias de combate à pobreza). A visão da favela como uma unidade, seja na forma de objeto de estudo, de entidade socioeconômica ou política, corresponde ao terceiro dogma, que impede a percepção das diversidades internas e das diferenças entre as várias favelas.

Professora da Universidade de Lille, na França, desde 2006, Licia expõe diversos motivos pelos quais tais padronizações foram estabelecidas e continuam em vigor. Tanto para lideranças e movimentos comunitários quanto para ONGs, governos, políticos e pesquisadores seria interessante não questionar ou mesmo reforçar essa interpretação por razões que vão da simples praticidade à manipulação.

Ao elevar a investigação e a discussão para um novo patamar de rigor e complexidade, Licia não comete uma simplificação inversa àquelas que identifica: a socióloga reconhece valor e vantagens parciais na adoção do modelo estandartizado de favela. Mas, focando sobretudo o Rio de Janeiro, apresenta uma profusão de dados que evidenciam as suas deficiências em face da diversificada e complexa realidade urbanística e socioeconômica das cidades brasileiras.

A professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP Suzana Pasternak, cujas pesquisas dizem respeito principalmente à cidade de São Paulo, é outra estudiosa que tem colaborado para ampliar e aprofundar o conhecimento sobre as favelas para além das idéias preconcebidas. Falando a PÁGINA 22, Suzana sintetiza em três grandes modelos as diferentes interpretações, políticas públicas e seus “efeitos colaterais” que têm se sucedido na abordagem do problema ao longo das últimas décadas.

O primeiro, dominante até os anos 70, identificava as ocupações irregulares por parte de populações pobres como um câncer a ser extirpado do tecido urbano. Abordagem que, além de moralmente intolerável, mostrou-se pragmaticamente insustentável.
Em seguida, uma segunda visão, influenciada pelo pensamento da igreja militante, passou a tratar as favelas como espécie de entrepostos socioeconômicos: seriam a porta de entrada para a vida urbana para as ondas de imigrantes vindos de áreas rurais.

Desse ponto de vista, a melhor política seria a que tornasse essa etapa transitória suportável e tão breve quanto possível. “Era uma bela visão, mas, infelizmente, descobriu-se que não havia garantia de integração à cidade e à sociedade conforme gostaríamos, e o que era para ser provisório em geral tornava-se permanente”, conta Suzana. “Além disso, descobrimos que o perfil da população favelada não era o que se imaginava, e hoje já não tem mais nada a ver com aquele modelo do recém-chegado à vida urbana.”

A partir da década de 80, com a constatação de que os bolsões de pobreza estavam na cidade para ficar, começou a fase de urbanização dessas áreas, através da urbanização de favelas ou da construção de conjuntos habitacionais. Mesmo melhorando as condições de vida de parte da população visada, essa abordagem traz problemas como o incentivo à ampliação de ocupações irregulares, inclusive em áreas de proteção ambiental. Além disso, a valorização de algumas áreas de favelas fomenta o mercado imobiliário informal, o que pode resultar numa “elitização” dentro das favelas, com os mais pobres sendo obrigados a ir para cada vez mais longe de onde estão a infraestrutura e os serviços públicos inicialmente dirigidos a eles.

Trabalhos que desmontam modelos simplificadores evidenciam o que pode ser óbvio, mas às vezes se perde de vista: ao lidar realisticamente com favelas e afins, é possível e necessário promover melhorias e avanços, mas nunca se chegará a respostas completas e definitivas. Enquanto o País continuar a gerar e manter suas abissais desigualdades, algo que se possa denominar “solução” não estará à vista.

DO OPERÁRIO À DOUTORA
Mesmo incipiente, mobilidade social aponta novos caminhos

O novo tema de estudo da socióloga Licia Valladares são os “doutores da favela”. Até pouco tempo atrás, diz ela, havia apenas o fenômeno dos doutores “na” favela, gente de classe média que propõem interpretações sobre realidades que, do ponto de vista de origem socioeconômica dos pesquisadores, são sempre abordadas “de fora”. Atualmente, com a ascensão social e o acesso a formação universitária por parte de uma parcela, mesmo que minoritária, da população de baixa renda, pessoas que nasceram e cresceram em favelas já produzem trabalhos e participam das discussões acadêmicas sobre o tema. “Estou interessada nas interpretações propostas por esse novo grupo de pesquisadores e pela questão da legitimidade: será que as visões de ‘dentro’ são apresentadas e percebidas como mais ou menos legítimas que as demais?”

Francisca Pini é uma representante do grupo de pesquisadores que atraem a atenção de Licia. Doutora em Educação pela PUC-SP, viveu boa parte da infância e a juventude no Jardim Damasceno, região da favela de Brasilândia, uma das maiores de São Paulo.

Nascida no Ceará, Francisca chegou à Brasilândia em 1977, aos oito anos de idade, quando a família se mudou para lá. Seu pai conseguiu trabalho como operário da construção civil e sua mãe, fazendo serviços gerais para a prefeitura. Ali criaram 11 filhos. Hoje, contando Francisca, seis têm formação superior.

Em 1991, depois de um deslizamento de terra que matou três crianças, Francisca redigiu uma proposta para promover conscientização ambiental entre moradores da Brasilândia — cujas ocupações já invadiram vastas áreas de Mata Atlântica — e, ao lado de sua irmã Noêmia, ajudou a mobilizar a comunidade para implementá-la. A iniciativa transformou-se no projeto Arte na Rua, que oferece atividades socioeducativas para crianças e adolescentes da região, hoje coordenado por Gisele Mendonça, filha de Noêmia, formada em pedagogia.

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