Instrumentos de pagamento por serviços ambientais se disseminam como resposta à escassez de recursos naturais que a sociedade precisa administrar
Por Amália Safatle
Escuta o mato crescendo, escuta o mato, escuta…
O mestre da bossa nova, Antonio Carlos Jobim, ouvia e cantava a natureza como poucos. Em Borzeguim, quis quebrar a surdez humana diante dos seres que vivem, crescem e se manifestam.
A sociedade, desde o princípio, acostumou-se a desfrutar o que o ambiente produz e generosamente oferece: o ar, a água, a terra, a diversidade de espécies, o clima e tudo o mais que daí deriva. De alimentos a biotecnologia, de água potável ao lazer e turismo. Mas, sem dar ouvidos ao valor desses “ativos”, partiu para uma exploração abusiva.
A escassez resultante dessa espoliação praticada em um sistema de recursos finitos – a Terra – hoje força a sociedade a buscar saídas para controlar e explorar de forma sustentável esses bens e serviços naturais, a fim de garantir que continuem à disposição desta e das gerações próximas.
A economia retorna, então, às raízes que a definem, nas mais diversas acepções do dicionário: arte de bem administrar um estabelecimento privado ou público, bom uso que se faz de qualquer coisa, controle para evitar desperdício em qualquer serviço ou atividade.
A ciência que trata dos fenômenos relativos à produção, distribuição, acumulação e consumo de bens materiais se depara com uma nova bossa: criar mecanismos de pagamento e compensação que incluam os serviços ambientais ou ecossistêmicos, em prol da manutenção das condições de vida na Terra e do bem-estar das pessoas.
Trata-se de mecanismos que remuneram ou recompensam quem protege os serviços da natureza. São os chamados Pagamentos por Serviços Ambientais (PSA). Ou seja, não basta cobrar uma taxa de quem polui ou degrada – o que seria apenas um imposto -, é preciso destinar recursos a quem garante a oferta do serviço.
É espantoso constatar que os 9,5 milhões de habitantes de Nova York – exemplo emblemático de PSA – bebam de suas torneiras uma água que não passou por qualquer sistema de filtragem e depuração a não ser aquele feito pela engenhosidade da própria natureza. A cidade percebeu que seria mais vantajoso economicamente proteger seus mananciais da poluição e do assoreamento do que gastar “os tubos” em sistemas de saneamento – ao contrário do que faz a cidade de São Paulo.
A Perrier é outro caso exemplar. A mais famosa produtora de água mineral do mundo remunera os agricultores orgânicos no entorno da região produtora de água, porque assim garante a pureza de seu produto, evitando a contaminação por agrotóxicos e insumos químicos.
A água é um dos temas deste Especial, que aborda também o mercado de créditos de carbono, os impostos ecológicos e o ecoturismo. A divisão em temas só se justifica por uma razão de ordem prática. Os serviços na verdade são interdependentes e inseparáveis, pois a natureza forma um só sistema, embora a ciência econômica insista em desmembrá-la em “departamentos”.
Inovação de todo lado
A idéia do pagamento por serviços ambientais, portanto, pressupõe inovação em todos os aspectos, assinala Roberto Waack, executivo que recentemente deixou o Grupo Orsa para dedicar-se ao segmento de exploração sustentável de florestas na empresa Amata. Waack fala na necessidade de uma nova visão do sistema, de novas relações entre setor privado, governo e cidadãos, e de novos modelos de atuação, que conjuguem iniciativas do livre-mercado e regulações do Estado.
O conceito de PSA em si não é novo, surgiu há décadas. Mais do que nunca, contudo, ganha prática no mundo inteiro como uma das respostas urgentes para a crise de escassez de bens e serviços naturais que a sociedade – e a economia – de hoje precisa administrar.
É recorrente o exemplo da Costa Rica, que abraçou essa idéia e a incorporou na sua estratégia nacional. Por meio da cobrança de uma taxa da gasolina, o país obtém recursos para destinar à proteção de suas florestas, das quais obtém renda por meio da biodiversidade, dos créditos de carbono, da água e do ecoturismo.
À parte a experiência da Costa Rica, Michael Jenkins, fundador da Forest Trends, organização sem fins lucrativos baseada nos Estados Unidos, elege a Austrália como um modelo de comparação mais adequado ao Brasil, por conta de sua escala geográfica. “Há uma enorme carga de inovação na Austrália, no estado de New South Wales, que pode ser ainda mais interessante ao Brasil”, afirma Jenkins.
Inovações brasileiras também chamam a atenção do especialista, principalmente a de transação de cotas de reserva legal que começa a ser feita no País. Reserva legal é a parcela de uma propriedade rural que precisa ser destinada à conservação. Uma medida provisória editada pelo governo federal permite que os proprietários com excedente de reserva legal possam “arrendá-la” a quem tem déficit – fazendo com que este regularize sua situação do ponto de vista legal.
Apesar das inovações que o Brasil propõe e coleciona nos campos da criação de créditos de carbono com base na floresta em pé e de impostos ecológicos , o País ainda patina no tema sob o ponto de vista institucional.
Até hoje, o arcabouço institucional brasileiro não reconhece a figura do prestador de serviços ambientais. Para corrigir o atraso, um grupo de trabalho, sob coordenação de Shigeo Shiki, foi recentemente designado pelo Ministério do Meio Ambiente com o objetivo de oficializar essa figura e definir suas funções e prerrogativas.
Com isso, espera-se que práticas de remuneração do prestador de serviço se disseminem, evitando situações como a das populações das florestas. Essas comunidades, apesar de atuar como guardiãs da mata, ao contribuir para a preservação da água, do clima e da biodiversidade, nada ganham por isso, como descreve a antropóloga e doutora em desenvolvimento sustentável Mary Allegretti.
O pagamento por serviços ambientais é especialmente precioso em países como o Brasil, mergulhados em uma crise administrativa que corrói o orçamento e estrangula os recursos públicos que deveriam ser aplicados na área ambiental. “Diante do fato de que o meio ambiente fornece bens e serviços gratuitamente, os sistemas de PSA são apontados como caminhos para solucionar a falta de um fluxo estável de recursos por parte do governo”, diz Carlos Eduardo Frickmann Young, professor do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
Dinâmica capitalista
Um consenso sobre o tema do pagamento por serviços ambientais é que, embora não seja uma panacéia e não substitua totalmente os mecanismos de comando e controle, trata-se de um movimento útil e inevitável. Até porque, como afirma o economista José Eli da Veiga, a dinâmica capitalista é sempre ávida por novos mecanismos que a alimentem, que a mantenham ativa e em evolução. Sob o sistema dominante da economia de mercado, também é natural que a sociedade busque as saídas nos instrumentos que esse modelo é capaz de criar.
É aí que surge o primeiro ponto de discussão entre os especialistas: o conceito de PSA põe a natureza dentro das rédeas da economia, quando a economia é que deveria, por princípio, estar condicionada ao sistema maior, que é a natureza.
Fernando Veiga, coordenador de serviços ambientais da organização não governamental The Nature Conservancy (TNC), em poucas palavras desfaz essa utopia: “Enquanto não se coloca preço na natureza, o que se paga por ela é zero”.
Diante dessa constatação, Aron Belinky, que ocupa a cadeira das ongues na construção da norma de certificação social ISO 26000, afirma que o PSA “tem gosto de capitulação”. “Infelizmente, a humanidade precisa de mecanismos como esse. Os pagamentos por serviços ambientais evidenciam que ainda não fomos capazes de nos relacionar entre nós e a natureza por um elo que não passe pela valoração financeira”, diz.
Para Belinky, colocar valor de mercado em algo que não pode ser reposto na prateleira é um conceito problemático. “Além disso, tudo que é raro é muito caro, e tudo que é único tem um preço infinito”, argumenta.
Waack, da Amata, expõe mais uma contradição: “Os serviços ambientais só ganharam valor porque ficaram escassos, mas foi justamente a falta de percepção de valor que os levou à escassez”, afirma. O executivo também observa que a percepção de escassez é relativa, o que dificulta a formação de valor. “Para o morador da Amazônia, por exemplo, não há escassez de florestas, e sim de área livre para plantar. Daí a necessidade de se entrar com uma lei ou regulação que normatize o sistema de pagamentos.”
Embora discutível, a valoração, base para definir o preço pelo qual os serviços ambientais são pagos ou recompensados, é um instrumento que busca facilitar o entendimento da sociedade diante da necessidade de preservação. “Os próprios economistas ecológicos usam métodos de valoração, porque assim se tornam mais persuasivos”, diz Eli da Veiga.
Carlos Manuel Rodríguez, ex-ministro de Meio Ambiente da Costa Rica, conta que só se conseguiu colocar a preservação ambiental dentro da estratégia econômica e política do país depois que foram traduzidos em números os serviços ambientais da produção de água, da biodiversidade, dos créditos de carbono e do ecoturismo – este último já responde por 25% do PIB.
Do ponto de vista conceitual, contudo, há resistências.
“A precificação não quer dizer muita coisa, apenas serve para dar alguma percepção de valor”, diz Peter May, secretário-executivo da Rede Brasileira Agroflorestal (Rebraf).
“Não acho que a valoração tenha valor científico”, afirma Eli da Veiga. O professor argumenta que Alfred Marshall usa a melhor imagem para explicar a formação dos preços: ela se dá como em uma tesoura, são ações simultâneas entre a lâmina de baixo e a de cima, ou seja, entre o custo de produção e o valor que o consumidor atribui ao produto, ao compará-lo com similares e outros custos de oportunidade. Nos serviços ambientais, em que não há uma coisa nem outra, como aplicar a precificação?
Talvez por isso os valores dos pagamentos ambientais ainda se formem menos por movimentos do livre-mercado e mais por ambientes de negócios construídos pela mão do Estado ou de acordos entre governos.
Modos de pagamento
Veiga, da TNC, explica a divisão clássica de pagamento por serviços ambientais em três grupos. Um deles é o de livre-mercado, exemplificado pela Perrier, que remunera os agricultores orgânicos, e por algumas usinas hidrelétricas que pagam pela conservação de matas ciliares às margens de seus reservatórios para mantê-los protegidos de assoreamento e, assim, evitar perdas na produção energética.
Outro grupo é totalmente determinado pelo Estado, e tem como exemplo o ICMS Ecológico, por meio do qual o governo estadual destina maior parte dos recursos captados pelo imposto às prefeituras que promovem algum tipo de preservação da natureza.
E o terceiro é híbrido, caracterizado pela relação entre governos e a iniciativa privada. São exemplos o mercado de créditos de carbono, originado pela Convenção do Clima assinada entre 166 países, e a negociação de cotas de reserva legal.
É possível, contudo, considerar o consumo de produtos orgânicos e certificados como um livre-mercado, pois pressupõe o pagamento pelo serviço ambiental realizado para sua produção. Ao pagar a mais por uma alface orgânica ou uma madeira certificada, por exemplo, o consumidor compensa o serviço do produtor que preserva o solo e a água ou que realiza um manejo sustentável da floresta. Surge, neste ponto, outro debate: como diferenciar um bem de um serviço ambiental?
Para Young, da UFRJ, é muito tênue a linha que separa uma coisa da outra. Na maior parte das vezes, estão misturadas. “O ecoturismo talvez seja o único caso de serviço strictu sensu“, diz.
Shigeo Shiki, que, além de coordenar o grupo de trabalho sobre PSA, gerencia o programa Proambiente, do MMA, adota uma forma simples de diferenciar os dois conceitos: enquanto serviço é um “processo”, o bem é um “estado”.
Risco de delivery
Mas a discussão vai além das questões conceituais. Há preocupações quanto à aplicação prática do PSA.
Uma delas é levantada por Ronaldo Seroa da Motta, economista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). Para Seroa, a grande dificuldade do PSA está em assegurar o “delivery do produto/serviço”. Quando se fala em pagar hoje para preservar a biodiversidade de amanhã, “o consumidor” está fazendo uma aposta no futuro, sem saber exatamente que tipo de benefício terá em troca. Será a descoberta de um novo medicamento? De uma espécie? “E se a floresta que hoje eu pago para proteger pegar fogo lá na frente? Seria necessário um instrumento extramercado, ou uma instituição multilateral que assegurasse a entrega do benefício ao pagador”, sugere.
Por essa razão, explica Seroa, os sistemas de pagamentos por serviços que mais avançam são aqueles em que os benefícios parecem mais próximos. São casos em que a crise se mostra iminente, como a água, ou que o usufruto pode ser feito desde já, como o ecoturismo.
Para Waack, da Amata, o futuro é certamente o grande componente de incerteza da equação. “Especialmente porque a lógica econômica é de curto prazo”, diz. Para atenuar as incertezas apontadas por Seroa, Waack aposta em mecanismos do próprio mercado financeiro. “Mais que ninguém, os bancos sabem fazer a gestão do tempo e seus riscos. Eles sabem como valorizar os ativos lá na frente e trazê-los a valor presente.”
Outro desafio apontado diz respeito à soberania dos países. Para Seroa, o pagamento pelo serviço ambiental feito por uma instituição estrangeira é visto com muita desconfiança e resistência no Brasil, principalmente por parte das alas mais nacionalistas da sociedade. “Vão dizer que o estrangeiro está privatizando a natureza brasileira, ou reduzindo a autonomia do País”, diz.
Quando esse pagamento envolve a dívida externa soberana, a desconfiança é ainda maior, na avaliação de Alexandre Prado, gerente da organização não governamental Conservação Internacional. O mecanismo, chamado debt for nature (dívida por natureza), envolve a anulação da dívida externa de um país em desenvolvimento em troca de financiamento em moeda local para conservação e proteção ambiental, por intermédio de uma ONG. O primeiro caso ocorreu na Bolívia em 1987, no qual os EUA eram os credores e a ONG, a Conservação Internacional.
No Brasil, diz Prado, o atual governo federal não mostrou interesse pelo mecanismo. Além da questão da soberania, o governo está mais preocupado com a dívida interna do que com a externa, hoje em situação mais administrável. O governador do Acre, Jorge Viana, havia tido apoio do então ministro da Fazenda Antonio Palocci para adotar a medida, mas, após a queda do ministro, a proposta não encontrou mais ressonância.
“É uma pena, pois mesmo um percentual mínimo da dívida externa representaria recursos significativos para a preservação ambiental”, diz Prado. Mas para isso é necessária vontade política, pressionada pela sociedade.
Uma maneira de a sociedade apoiar e dar legitimidade à aplicação de recursos na área ambiental é mostrar os ganhos sociais vinculados a isso. Young, da UFRJ, cita a lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (Snuc) como o contra-exemplo de pagamento por serviços ambientais, justamente porque o componente social não é considerado.
Pelo artigo 36 da lei do Snuc, empreendimentos que produzam grande impacto ambiental precisam destinar no mínimo 0,5% do valor da obra à criação ou implantação de Unidades de Conservação. Reza a lei que os recursos cobrados não podem se destinar a nenhum outro benefício diferente desse, como o investimento na rede de esgoto das comunidades carentes ou o controle e prevenção da poluição atmosférica nos centros urbanos.
“Isso acaba reforçando a idéia da agenda verde, pois induz a população a pensar que meio ambiente se limita aos parques nacionais, e não tem relação com os problemas ambientais que ela sofre nas cidades”, diz Young. “Sem legitimidade da sociedade, o artigo 36 corre o risco de cair”.
Mecanismos como o de crédito de carbono e o de transação de cotas de reserva legal também são questionados. Segundo Rubens Born, diretor-executivo da organização não governamental Vitae Civilis, há diversos ambientalistas que não concordam com o princípio desses sistemas. “A crítica é que esses instrumentos funcionam apenas como a compra de direitos para poluir ou para não cumprir a reserva legal. E, com isso, o poluidor mantém o seu status quo, quando na verdade o mundo requer transformação de todos da sociedade”, explica.
Há ainda, diz Born, o risco de que esses mecanismos promovam apenas o financiamento de bons empreendimentos, o que geraria uma situação de acomodação, capaz de paralisar mudanças por meio de políticas públicas – tão necessárias em um país como o Brasil.
A Floresta virou sal
A Austrália lança mão de instrumentos econômicos para corrigir erros do passado
A Austrália é o mais seco dos continentes habitados, mas seu principal problema ambiental hoje se refere à abundância de água. Antes da chegada dos europeus, o sudeste da Austrália era coberto por florestas de eucalipto, que ajudavam a absorver a água das chuvas e a regular o ciclo hidrológico da região.
A partir de 1860, para obter o título da terra, os colonos eram obrigados a derrubar a mata. Esta prática foi abolida, mas até meados dos anos 80, o governo concedia incentivos fiscais para o corte da floresta. Sem as árvores para absorver a água da chuva e com a irrigação para agricultura, o nível dos lençóis freáticos subiu, trazendo à tona o sal que antes era dissolvido e carregado pelas águas subterrâneas. As conseqüências são a formação de áreas alagadas, a corrosão de estradas e pontes, danos à agricultura e piora da qualidade da água dos rios.
Para tentar controlar o fenômeno, o governo do Estado de New South Wales, um dos mais afetados, resolveu agir. Assinou acordos com proprietários de terras para a execução de trabalhos de recuperação em várias áreas, incluindo o controle da salinidade, seqüestro de carbono e melhoria da biodiversidade e da qualidade da água. Criou o Esquema de Negociação de Salinidade do Rio Hunter, no qual 22 indústrias receberam licenças para negociar suas permissões de descarga de água com alto nível de salinidade no rio. E destinou 10 milhões de dólares australianos para o desenvolvimento de instrumentos de mercado para lidar com questões de salinidade.
Por uma política nacional
Um dos exemplos de Pagamento por Serviços Ambientais no Brasil é o Proambiente, programa do Ministério do Meio Ambiente que se destina a remunerar pequenos agricultores na Amazônia que adotam práticas sustentáveis. “Oficialmente”, entretanto, não se trata de PSA, e sim de “subsídio”. Isso porque o arcabouço legal brasileiro não reconhece a figura do prestador de serviço ambiental e tampouco existe uma política nacional para o tema.
Para institucionalizar o sistema de PSA no País, a ministra Marina Silva baixou uma portaria em julho, pela qual designou um grupo de trabalho e estabeleceu o prazo de dois meses para que a política fosse montada, na forma de um projeto de lei. “É um prazo muito curto. Precisamos de mais dois meses para concluir o trabalho”, afirma Shigeo Shiki, coordenador do GT e gerente do Proambiente. Até porque o GT pretende chamar à mesa o setor privado, até então fora da discussão do tema.
O GT hoje é composto de organizações não governamentais e de representantes dos ministérios da Integração Nacional, do Desenvolvimento Agrário e do Planejamento. Segundo Shiki, a proposta vai ser submetida a consulta pública antes de ir a votação. “A idéia é tirar todas as arestas antes de chegar ao Congresso. Foi assim que funcionou no projeto da concessão de florestas”, diz. Aprovado o projeto, o coordenador acredita que o sistema de PSA terá mais condições de deslanchar no Brasil – com maior participação da iniciativa privada.
Colaborou Karina Ninni
