[Inauguração oficial da rodovia BR-319 na cidade de Manaus. Imagem: Instituto Durango Duarte]
A visão hegemônica que historicamente perdura sobre a Amazônia é de que cabe à região prover o restante do Brasil e o mundo com seus recursos energéticos, minerais, madeireiros e agropecuários, custe o preço socioambiental que custar. Embora tragam experiências diferentes de mobilização da sociedade civil, obras como a usina de Belo Monte e a BR-319 ensinam que participação social é uma forma potente de se questionar a quem o desenvolvimento deve servir
Uma excelente forma de debater o desenvolvimento da Amazônia, e até mesmo do País, é olhar para as grandes obras de infraestrutura que desde o regime militar são instaladas na região. O modo como são planejadas, decididas e implantadas também diz muito sobre a qualidade da democracia brasileira, revelando traços autocráticos que podem refluir ou se intensificar a depender do governo de plantão, mas não mudam a essência de um modelo historicamente arraigado.
Sai um governo, entra outro, e a visão hegemônica que perdura é de uma Amazônia à qual cabe prover o restante do Brasil e o mundo com seus recursos energéticos, minerais, madeireiros e agropecuários, custe o preço socioambiental que custar.
Irrigada por investimentos bilionários que favorecem grandes detentores de poder econômico e político, enquanto a população local absorve impactos como pobreza e destruição ambiental, esta é uma visão top-down, imposta de cima para baixo, difícil de alterar. Enquanto isso, as alternativas econômicas mais sustentáveis com potencial para romper essa lógica de exploração – e espoliação – ainda representam um volume de investimentos em escala bem menor.
Mas há um ativo que já se mostrou valoroso para questionar o que se entende por desenvolvimento: o caldo diverso de atores sociais do imenso território amazônico.
Organizados em movimentos, esses atores já obtiveram conquistas, ainda que limitadas, capazes de comprovar a importância da participação social. São lideranças indígenas, pequenos agricultores, ribeirinhos, quilombolas, pesquisadores acadêmicos, dirigentes de universidades, movimentos de mulheres e de jovens, sindicatos, organizações da sociedade civil e Ministério Público. “A articulação da sociedade talvez seja a nossa única arma, mas é uma arma eficiente para mudar alguma coisa”, afirma Ana Paula Souza, professora da Universidade Federal do Pará (UFPA).
No webinar “Infraestrutura na Amazônia Brasileira: o que Belo Monte e a BR-319 nos ensinam?”, Souza conta como a mobilização social na região de Altamira, no Pará, foi decisiva para alertar sobre os severos impactos socioambientais provocados pela obra de Belo Monte e obter algumas conquistas para a população local, na forma de condicionantes, nos Planos Básicos Ambientais e na criação do Plano do Desenvolvimento Regional Sustentável do Xingu (PDRSX) – hoje com a participação social esvaziada diante do novo contexto político. “Mas, não fosse essa mobilização, a obra teria ficado conhecida apenas por seus aspectos técnicos”, diz.
O evento foi realizado em 10 de novembro por Uma Concertação pela Amazônia, em parceria com a Página22, contando também com a participação de Dionéia Ferreira, articuladora da Rede Transdisciplinar da Amazônia (Reta), que atua no âmbito do trecho Sul da BR-319, e Daniela Gomes Pinto, coordenadora do programa de Desenvolvimento Local do Centro de Estudos em Sustentabilidade da FGV-Eaesp (FGVces), com mediação da jornalista Karen de Souza.
No encontro, Ferreira, que também é pesquisadora local sênior do FGVces, expôs as características da participação social que existe em relação ao asfaltamento do chamado trecho do meio da BR-319, cujo traçado completo liga Manaus, no Amazonas, a Porto Velho, em Rondônia. Essa obra, se executada sem um devido planejamento territorial, será mais um indutor de ocupação desordenada, ilegalidades e destruição no coração da Floresta Amazônia.
Projetos territorialmente cegos
O modelo que se vê ainda hoje na Amazônia resulta de uma construção histórica, como explica Daniela Gomes Pinto. Com o regime militar, a economia brasileira ergueu sua política industrial e agrícola calcada em bens primários para exportação, que requerem grandes obras de infraestrutura, como complexos logísticos, estradas e usinas hidrelétricas. Em meio a uma estratégica de ocupar o território amazônico e gerar “progresso”, surgiram empreendimentos como Transamazônica e as usinas de Balbina e Tucuruí, impactando o tecido social, ambiental e cultural naturalmente diverso da região amazônica – sem que houvesse consulta às populações atingidas.
Depois, com a redemocratização, a Constituição Federal de 1988 e o Pacto Federativo, estados e municípios passaram a ter voz, aumentando o protagonismo dos atores sociais locais. Mas nem por isso a política desenvolvimentista foi abandonada. “Muitos autores falam em políticas neodesenvolvimentistas, ou seja, continua-se investindo em infraestrutura atrelada à mesma política industrial, com algum contorno democrático e debate sobre questões sociais e ambientais”, diz Pinto.
Segundo a coordenadora, tanto a experiência prática quanto a literatura acadêmica mostram que megaprojetos criam caos socioambientais onde se instalam, especialmente pelo modo como são implantados. A avaliação dos estudiosos Arilson Favareto, professor do Programa de Pós Graduação em Planejamento e Gestão do Território na Universidade Federal do ABC, e Gabriela Lotta, professora e pesquisadora de Administração Pública e Governo da FGV, é de que projetos como Teles Pires, Belo Monte e Transnordestina, por exemplo, são “territorialmente cegos”, pois foram desenhados sem considerar as características e identidades do território. Este, por sua vez, é visto como mero repositório passivo dos investimentos. Com isso, Favareto e Lotta veem uma fragilidade dos próprios projetos e políticas, fadados a não cumprir os anseios de desenvolvimento.
O que ocorre, segundo Pinto, do FGVces, é uma distorção: um projeto de infraestrutura continua sendo o epicentro do desenvolvimento dos territórios, à revelia do que aquele território é ou quer ser, sem conexão com o desenvolvimento regional e muito menos com escuta prévia das populações. Com isso, o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) do empreendimento acaba virando o diagnóstico de uma região, enquanto os Planos Básicos Ambientais para cumprir condicionantes do licenciamento ambiental se transformam naquilo que deveria ser as ações estruturantes do desenvolvimento.
Em Belo Monte, por exemplo, que acaba de completar cinco anos de operação, as obras de saneamento básico, escolas e hospitais, assim como o apoio a comunidades indígenas, foram incluídos no processo de mitigação e compensação – em vez de constituírem ações estruturantes para aquela região, que já estavam na pauta de movimentos sociais há 50 anos e não haviam sido cumpridas pelo Estado.
Maior participação social traria eficiência
Considerar os territórios e suas especificidades significa garantir participação social. “Não só porque é um direito universal e uma bússola moral em um regime democrático, mas porque tudo indica que é mais eficiente e produtivo incluir as pessoas para formular e implementar políticas públicas. Vai conseguir aderência, ajustar anseios, pactuar convergências”, diz Pinto, mencionando o Banco Mundial como uma referência que também possui esse mesmo entendimento sobre o assunto. Além disso, ela pontua que muitas soluções são forjadas nos territórios, nos aprendizados adquiridos em campo.
Nos últimos dois anos, entretanto, sob o mandato do presidente Jair Bolsonaro, houve um enfraquecimento das instituições sociais e ambientais para fazer esse embate no nível governamental – considerando que o embate entre atores com visões diferentes é um processo saudável, próprio do jogo democrático.
Com isso, fortaleceu-se a visão hegemônica que a única economia possível na Amazônia é da extração de recursos de baixo valor agregado, sem consideração aos ativos socioculturais e ambientais da diversidade amazônica. A contraposição de ideias é necessária para desfazer a crença que ainda persiste: de que as grandes obras trarão progresso para a região.
Mas os indicadores socioeconômicos clássicos mostram que as obras trouxeram aumento da violência e do desmatamento. O Atlas da Violência 2019 , produzido pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), destaca a alta letalidade em Altamira: “O Sudoeste Paraense possui o município de Altamira com o maior índice do estado (133,7), que forma com outros municípios vizinhos um cluster de territórios com alta prevalência de violência letal, onde as taxas estimadas de homicídios se situaram sempre acima de 56 homicídios estimados por 100.000 habitantes. Tal dinâmica resultou em parte da desorganização social, no rastro da construção da Usina de Belo Monte.”
Belo Monte, com investimento de R$ 30 bilhões e R$ 3 bilhões para condicionantes (das quais algumas ainda foram cumpridas nas questões de proteção indígena e social), impactou 12 municípios, 11 Terras Indígenas e deslocou milhares de pessoas de suas casas. Uma parcela relativamente pequena desse montante – R$ 500 milhões – foi dedicada ao PDRSX, criado como um espaço de governança multistakeholder para debater o planejamento da região.
Ou seja, segundo Souza, da UFPA, havia recursos bilionários para a obra e uma fração bem menor para a sociedade dizer o que queria para o desenvolvimento territorial. A situação piorou nos últimos dois anos, quando, segundo ela, o PDRSX virou um programa de governo: sem ter mais participação da sociedade civil, é formado pela Secretaria de Governo, por deputados e, no máximo, por prefeitos. “O fórum, na essência, não existe mais”, diz.
A professora, entretanto, vê uma reação da sociedade civil, em especial diante do quadro socioeconômico problemático na região impactada pela obra. “Quando acaba grande obra, parece que tudo se foi com ela e os benefícios ficaram. Isso é uma ilusão, pois aí é que começa uma outra etapa”, diz ela.
Uma das “heranças” de Belo Monte é a seca crescente do Rio Xingu. Com a vazão fraca do rio, a usina fecha as comportas e quem mora a jusante fica sem água. “Um rio do tamanho do mar! Como a gente pode chegar a uma situação dessas?”, indigna-se. Além da falta d’água e da morte gradual do rio, com peixes debatendo-se na lama, ela relata problemas de acesso a energia, apesar da presença da usina. “Temos a energia mais cara do País. Ter acesso à luz é quase um luxo.”
Segundo ela, além da insatisfação por parte de ribeirinhos, extrativistas e comunidades indígenas, os moradores urbanos que foram remanejados têm sofrido com falta de água e transporte público. E ainda há uma decepção por parte do empresariado local, pois havia esperança de que a obra movimentasse uma economia local, o que ficou aquém das expectativas.
“Acredito esse todo esse quadro, em algum momento, vai reavivar o tecido social, que está um pouco recolhido. A gente ainda está juntando os pedaços do estrago que tudo isso fez. Mas, na minha opinião, há algo em ebulição muito forte em relação a Belo Monte”, diz.
Segundo informações da Norte Energia, responsável pela construção e operação de Belo Monte, 12 cidades vêm sendo beneficiadas desde o início da implantação da usina – Altamira, Anapu, Brasil Novo, Gurupá, Medicilândia, Pacajá, Placas, Porto de Moz, São Félix do Xingu, Senador José Porfírio, Uruará e Vitória do Xingu. “Nos cinco municípios vizinhos ao empreendimento – Altamira, Anapu, Brasil Novo, Senador José Porfírio e Vitória do Xingu – os investimentos foram mais significativos. Além da implantação de saneamento básico e construção de hospitais e escolas, entre outras obras estruturantes, milhares de iniciativas foram realizadas para promover uma verdadeira transformação social.”
Além disso, a empresa afirma que há um diálogo permanente com os povos indígenas e que estimula o empreendedorismo e o fortalecimento das cadeias produtivas locais e do turismo. “Capacitações formaram novas categorias profissionais e todo um novo ciclo de prosperidade se iniciou na região.”
Histórico de mobilização
Embora mais retraído neste momento, devido ao contexto político e de pandemia, o tecido social no Pará tem sido urdido desde a implantação da Transamazônica. Inaugurada em 1972 sob o governo Emílio Garrastazu Médici, a estrada visava integrar Cabedelo (PB) a Lábrea (AM), cortando as cidades paraenses de Altamira, Marabá e Itaituba.
Ana Paula Souza conta que famílias que participaram da obra foram abandonadas pelo Estado logo após o início do projeto, dando origem a um movimento social forte, inclusive com participação da Igreja Católica, por meio das Comunidades Eclesiais de Base (CEBs). Ela mesma vem de uma família de agricultores e migrantes, ligada a movimentos sociais.
Ela relata que com esse trabalho em rede, em cada comunidade surgiu um grupo, em cada cidade, um sindicato. Essa mobilização social perdurou de projeto de projeto, como a usina de Tucuruí, a mineração de Carajás e Belo Monte. “Aqui, a gente conseguiu que o governo implementasse um mosaico de Unidades de Conservação (UCs) na Terra do Meio, somando 7 milhões hectares de floresta que tempos atrás pertenciam a dois ou três empresários”, conta.
Já na BR-319, o tecido social não teve a mesma urdidura, especialmente na região de Humaitá, Manicoré e Apuí, municípios localizados no sul do Amazonas. Trata-se de uma região de muita tensão. “O sul do estado foi muito ‘transculturado’”, diz Dionéia Ferreira, referindo-se ao fato de que aquele território já se consolidou um lugar de avanço da fronteira agropecuária, onde a floresta é vista meramente como um entrave. Nessa região, é nítida a guerra de narrativas, com o meio ambiente visto como um inimigo do direito de ir e vir e que prejudica a produção de grãos e carne. “Em Humaitá, em 2013 e 2017, a população tocou fogo em todos os prédios dos órgãos relacionados à pauta ambiental e indígena”, afirma Ferreira.
Um breve retrospecto ajuda a entender como essas visões antagônicas surgiram. De Manaus a Porto Velho, a BR-319 estende-se por 885 km, que originalmente foram pavimentados, ao contrário da Transamazônica. Mas, no trecho do meio, de 400 km, o asfalto foi deteriorado e a rodovia se tornou intrafegável durante o período de chuvas. Em 1988, esse trecho foi fechado, e a floresta se recompôs sobre a estrada, enquanto o governo recuperou as extremidades: um trecho de Humaitá (AM) a Porto Velho e de Careiro (AM) a Manaus. Em 2015, com podas na vegetação, o tráfego foi restabelecido, mesmo sem o asfalto.
Ao contrário de quem advogava que o novo asfaltamento prescindia de licenciamento ambiental, a Justiça em 2004 definiu que a pavimentação da parte do meio necessitaria, sim, de EIA-Rima. Este foi executado pela Universidade Federal do Amazonas, mas na época recusado pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama).
Naquele contexto, foi criado um processo chamado de “blindagem ambiental”, que buscava conter os impactos da obra e seu caráter indutor de ocupação. Foram criadas 28 UCs, sendo 11 de gestão federal por meio do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), nove do governo do Amazonas e oito do governo de Rondônia. O trecho do meio se encontra basicamente no Amazonas, onde a Secretaria Estadual do Meio Ambiente (Sema) iniciou a gestão das unidades estaduais de conservação. Ferreira trabalhou como gestora de conservação na Sema até 2018, quando foi exonerada.
Ela relata que todo esse arranjo voltado à conservação no local culminou na criação em 2011 da Rede Transdisciplinar da Amazônia (Reta), e posteriormente, em 2017, um fórum permanente de discussões articulado por ela e coordenado pelo Ministério Público Federal. A Reta reúne associações comunitárias, cooperativas, o sindicato de trabalhadores rurais, a Casa do Rio – uma organização da sociedade civil relevante no trecho norte, atuante em empreendedorismo e agroecologia –, além da Diocese de Humaitá e órgãos das prefeituras.
A Reta atua em todo o traçado da rodovia, com o objetivo de promover debates sobre o desenvolvimento sustentável na região, que tende a ser impactada pelo asfaltamento se não houver um processo ordenado de desenvolvimento regional. Para isso que isso ocorra, Ferreira entende que o protagonismo dos atores sociais será muito importante. Assim, a Reta pretende transmitir para a região sul do Amazonas o aprendizado de mobilização social acumulado na região norte, onde está o município de Careiro.
“As estradas têm papel importante na logística, mas sem governança nem um processo que garanta uma gestão diária e ações de comando e controle, haverá grandes impactos”, alerta.
Ferreira relata que apenas a expectativa de asfaltamento, somada ao afrouxamento das políticas de comando e controle e ao enfraquecimentos dos órgãos ambientais, já potencializou muito as invasões. “A estrada nem foi asfaltada e um sem-número de ramais já foi aberto, naquele processo conhecido como espinha de peixe”, diz. De acordo com ela, falta governança adequada para que se possa promover uma ocupação sustentável. “Não temos os atores institucionais e governamentais ocupando o seu espaço de competência na região. Por isso, vemos invasões, retirada ilegal de madeira, destruição e expansão gritante da pecuária. Ano passado, por exemplo, foi inaugurado um frigorífico em Humaitá com capacidade para processar 1 mil bois por dia”, afirma.
Segundo Ferreira, a Reta concorda com a importância do asfaltamento e o direito de ir e vir, mas não sem um processo adequado de consulta às populações impactadas e de garantia à proteção ambiental. Essa proteção, para ela, deve se dar por meio de Unidades de Conservação e Terras Indígenas que mantenham a sustentação biofísica do território.
O EIA-Rima do asfaltamento foi refeito, protocolado em agosto deste ano e agora segue para análise do Ibama para a emissão das licenças. A Reta, que tem parceria com o FGVces, deve emitir ainda em novembro um documento de análise sobre o Estudo de Impacto Ambiental.
Indicadores de desenvolvimento
Quando se debate o desenvolvimento, é preciso avaliar se os indicadores convencionais dão conta de abarcar toda a complexidade que o próprio conceito de desenvolvimento encerra. Segundo Daniela Gomes Pinto, do FGVces, indicadores socioeconômicos clássicos, como saúde e educação, podem reforçar o modelo hegemônico desenvolvimentista. Além disso, são chamados de “final de tubo”, porque medem o resultado final, mas não o processo.
Como vimos, a governança e o modo de implantação de uma grande obra, como as instaladas na região amazônica, são tão ou mais importantes que o resultado final. “Gosto de usar o exemplo de Itaipu, que hoje parece um caso bem sucedido de implementação de uma usina hidrelétrica. Há recentes iniciativas interessantes de proteção das águas e proteção social, mas é preciso considerar o que aconteceu na época de instalação”, diz. Povos indígenas foram dizimados e há relatos dramáticos de pessoas fugindo das águas, sem falar na inundação de Sete Quedas.
“Não se pode ignorar o que acontece no ‘durante’”, afirma Pinto. Mas não é fácil criar esses indicadores de processo. Por exemplo, como medir a fiscalização na BR-319, em um contexto tão conflituoso? Como medir o esgarçamento do tecido social quando são estimuladas narrativas que contrapõem progresso e conservação?
Questionar os indicadores, no entanto, é uma forma de se debater o entendimento amplo de desenvolvimento e a quem ele serve. Como afirma Dionéia Ferreira, “a Amazônia é considerada riquíssima, mas desde que na mão do grande capital. Na mão das populações locais é considerado um desperdício. Existe uma ideologia por trás da gestão do nosso País. Mas também temos nossa ideologia: a de que a Amazônia é uma estrutura essencial para a vida”, afirma.
Como debatido durante o webinar, o desafio é que o desenvolvimento na Amazônia passe a ser para a Amazônia e os diversos atores que ali convivem.
