O momento é oportuno para a nova administração colocar em operação o Comitê Nacional de Governança da Terra. O novo órgão poderia dar capacidade operacional a um efetivo cadastro fundiário nacional, ordenando e informando a gestão de terras do Brasil – o que poderia constituir um dos nossos maiores patrimônios digitais
Por Ana Cristina Barros, Gabriel Pansani Siqueira e Bastiaan Philip Reydon*
O desafio fundiário do Brasil persiste mais uma vez, em um novo ciclo eleitoral que se renova este ano. Este passivo histórico da governança de terras se reflete na permanência das (famosas) terras públicas não destinadas, que já foram chamadas de devolutas e permanecem sem o devido reconhecimento das diversas formas de direitos ali existentes. Estas áreas representam uma Espanha inteira, quase 60 milhões de hectares amazônicos e, não por acaso, concentram um terço do desmatamento.
Os escândalos envolvendo fraudes de grilagem de parte destes milhões de hectares de terras públicas permanecem povoando o noticiário nacional. Populações indígenas e quilombolas continuam aguardando o reconhecimento de seus direitos à terra. Enquanto isso, o Cartório de Registro de Imóveis, que detém a fé pública para o reconhecimento destes direitos, segue sem integração aos demais cadastros nacionais. Conflitos de direitos e de informações sobre um mesmo território promovem a insegurança jurídica sobre a terra, um direito fundamental, impedindo o crédito, investimentos de longo prazo, e o desenvolvimento sustentável de maneira estrutural.
Recentemente, foi assinado o Decreto nº 13.043/2026 que instituiu a Política Nacional de Governança da Terra (PNGT), estabelecendo, pela primeira vez, os termos da governança da terra no meio rural no País, com cooperação entre União, estados e municípios; interoperabilidade entre cadastros e registros; transparência dos dados fundiários; combate ao desmatamento ilegal; e incentivo à inovação e ao desenvolvimento de ferramentas tecnológicas para a agenda.
Comemorada como um marco histórico, a política prevê a criação de um Comitê Nacional de Governança da Terra, de caráter consultivo e com participação dos entes federativos e da sociedade civil, com detalhamentos ainda a serem oferecidos pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA).
Subordinado ao MDA está o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), criado na década de 1970, como órgão de gestão de terras no Brasil. Incumbido de executar a Reforma Agrária e todas as políticas agrárias, tarefas hercúleas por si só, o Incra é responsável pelo cadastro de terras rurais. Essa atribuição vem da Lei nº 5.868 de 1972, que criou o Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR), que até hoje não opera como cadastro fundiário stricto sensu, pois não contém um componente geoespacial.
Na prática, não se pode dizer que existe apenas uma instituição responsável pelo cadastro nacional de terras. Existem diferentes cadastros nacionais, oito no total, com reconhecimento público e institucional, que refletem direitos sobre o território, responsabilidades e restrições de uso. Nesse sentido, a capacidade do Incra de se articular frente a este desafio complexo tem sido questionada em diferentes artigos de opinião entre os prós e os contras à sua extinção.
Sua resposta veio por meio de um protótipo moderno e tecnologicamente robusto do Cadastro de Terras Rurais do Brasil (CTR), alinhado ao LADM (ISO 19152) e às tecnologias de interoperabilidade já utilizadas em países de referência. A equipe de desenvolvimento com mais de 50 profissionais, envolvendo mais de 17 instituições públicas brasileiras, entre elas Incra, MDA e Ministério da Gestão e Inovação em Serviços Públicos (MGI), contou com treinamento, intercâmbio e validação de resultados em parceria com a com a Kadaster International e a Universidade de Twente/ITC, da Holanda.
Protótipo sem implementação
No entanto, esse protótipo segue sem os mecanismos de operacionalização ou o cronograma de implementação, o que reflete a persistência de uma fragilidade desta agenda na instituição. É inegável a necessidade de fortalecer o Incra para que esta instituição esteja à altura do tamanho do desafio fundiário brasileiro, mas esta definição depende da definição do seu futuro institucional.
Em um paralelo com a agenda ambiental, lembremos que o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) foi criado a partir do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis (Ibama), para se dedicar às áreas protegidas e à gestão da biodiversidade, uma agenda de Estado. Ao Ibama coube manter a fiscalização do desmatamento, a execução da Política Nacional do Meio Ambiente, a gestão do fogo e o licenciamento ambiental, pautas de governo. Houve, à época, quem chamasse isso de divisão; quase 20 anos depois, está claro que houve um fortalecimento do Ibama e a abertura de uma nova institucionalidade no Estado para as áreas protegidas.
Nesse sentido, a reforma agrária e as políticas associadas de desenvolvimento rural já preencheriam o Incra. Um novo órgão poderia dar capacidade operacional a um efetivo cadastro fundiário nacional, ordenando e informando a gestão de terras deste território, o que poderia ser um dos nossos maiores patrimônios digitais.
Não se trata de um posicionamento em favor de uma nova entidade, mas de uma provocação para inspirar o debate e a conformação de um ecossistema de goeinformações que deve ir além das atribuições do Incra. Países como a Espanha, o Cazaquistão, os Países Baixos e a Indonésia, em diferentes momentos históricos, passaram por esse processo com uma lição em comum: a vontade política de fazer, traduzida na clareza das competências do seu órgão executor e em recursos adequados.
A pressão pela definição dos rumos da agenda fundiária – e do futuro do Incra – aumentou com a decisão do Supremo Tribunal Federal (STF), na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) nº 743, que tem exigido a integração de bases de dados para controle do desmatamento e do fogo, levando a formação de um Grupo de Trabalho entre os órgãos afetos à agenda fundiária e criando um ambiente mais propício ao debate e a inovações e propostas.
Esse Grupo de Trabalho, sob coordenação do MGI, avançou no equacionamento do Sistema do Cadastro Ambiental Rural (CAR), incorporando informações fundiárias, e levando serviços integrados de regularização para a interface com o cidadão, através do Meu Imóvel Rural. O MGI, ficou, então, mais próximo do MDA e do Incra, o que facilita a proposição de uma arquitetura de governança de dados fundiários e ambientais.
Emerge aqui o momento oportuno para a nova administração reverter esse persistente atraso na agenda fundiária nacional ao colocar em operação o Comitê Nacional de Governança da Terra, como um espaço de diálogo formal com três objetivos.
O primeiro, pactuar uma proposta de desenho institucional de gestão de terras no País, incluindo a indicação dos rumos do fortalecimento do Incra. O segundo, apoiar o grupo de trabalho da ADPF na operacionalização de uma arquitetura de um ecossistema para a integração de dados. E o terceiro, elaborar um plano de ação para efetivação do cadastro nacional de terras como parte central desse ecossistema de informações e da engrenagem de políticas sobre o território.
O Comitê Nacional de Governança da Terra representa, portanto, a esperança nacional de se acordar caminhos para equacionar gargalos críticos da agenda e fortalecer os avanços já conquistados.
*Autores:
Ana Cristina Barros é consultora do Banco Mundial
Gabriel Pansani Siqueira é diretor do Instituto Governança de Terras (IGT)
Bastiaan Philip Reydon é professor da Unicamp
