Voo raso

Influenciados por múltiplos fatores, gestores públicos tomam decisões e alocam recursos sem conhecer a fundo seu grande eleitorado: as populações periféricas

“Você, cidadão, acredita que o gestor eleito para sua cidade administra de forma ética, técnica e transparente a coisa pública em consonância com as normas vigentes?”

“Você, gestor, diante de uma autoavaliação, que nota atribuiria a si mesmo?”

“E se avaliarmos especialmente as políticas públicas voltadas para as periferias: ‘Como essas populações têm sido atendidas?’”

As respostas a essas perguntas devem indicar uma considerável distância entre as expectativas e aquilo que é efetivamente entregue à população, principalmente as suas parcelas menos favorecidas. Uma maneira de entender – e então combater – esse descompasso é investigar os diversos fatores que influenciam o processo de tomada de decisão do gestor, afetando a qualidade dos serviços públicos prestados.

Não há como iniciar esse mapeamento sem partir de um olhar conjuntural da política brasileira. Os tempos atuais, embora traumáticos, têm sido pródigos em revelar as entranhas do sistema político, as quais rebatem diretamente na população, atingindo a ponta: as periferias de cada município.

“Existe uma lógica básica do sistema político que não é favorável ao bom atendimento dos interesses da sociedade, pois se baseia na conquista do poder e na sua manutenção por outros caminhos que não o da relação aberta e franca com a população”, afirma Maristela Bernardo, socióloga e consultora independente. Segundo ela, o padrão dominante é de que a gestão funciona como um aporte [um instrumento] da política e não o contrário. Assim, a gestão está mais voltada para o horizonte de poder político do que para a satisfação da população – isso em todos os níveis, do local ao nacional.

Em tese, o voto seria o instrumento pelo qual a população descontente sinalizaria ao gestor como trabalhar pelo bem da comunidade, com ética e transparência. Mas, exatamente para não perder o voto, muitas vezes o encaminhamento de problemas acontece – só que a curto prazo. “Porque, se o gestor apresentasse uma solução mais estruturante, agiria pensando a longo prazo, ou seja, além de uma possível gestão dele”, diz a socióloga.

A capitalização do voto faz com que o encaminhamento de soluções não necessariamente seja o melhor, e sim tenha a finalidade de ser percebido rapidamente, o que leva à perda de eficiência do ponto de vista do bom atendimento à população. “Vemos, diversas vezes, que determinadas soluções [da gestão pública]

são dinheiro jogado fora, pois atendem a interesses localizados, sem fazer a conexão de um problema com o outro. Perde-se eficiência porque não se conecta problemas”, resume.

Tempo e espaço

Some-se esse fator do curto-prazismo à falta de uma visão do território, fazendo com que gestores trabalhem sem considerar as especificidades locais. As periferias, por exemplo, são geralmente trabalhadas como uma massa homogênea. Já o olhar territorial, que compreende a complexidade, permitiria ao gestor tomar decisões baseadas na conectividade. E por que o gestor deve olhar para as periferias em primeiro lugar? Simplesmente por dois motivos: elas reúnem enorme parte da população e têm menor acesso a oportunidades e bons serviços.

Nas bordas da Zona Sul da cidade de São Paulo, as populações dizem: “O Estado não chega até a gente”, segundo relato dos professores Peter Spink e Fernando Burgos, do Centro de Estudos em Administração Pública e Governo (CEAPG), da Fundação Getulio Vargas, que desenvolvem pesquisas nos distritos de Jardim São Luís, Jardim Ângela e Capão Redondo. Só que na região existem diversos postos de Unidade Básica de Saúde (UBS), várias unidades do Centro Educacional Unificado (CEU), subprefeituras, muitos funcionários públicos e serviços em funcionamento.

Por que, então, essa percepção de que o Estado é ausente? Para os professores, a razão está na falta de conexão de serviços públicos que leve em conta os territórios e as demandas específicas das pessoas em locais tão heterogêneos.

Por trás dessa falta de conexão está a ausência de uma inteligência no uso dos indicadores para tomada de decisão sobre políticas públicas e alocação de recursos. O problema, portanto, não reside na quantidade de dados, que são abundantes. O município de São Paulo, por exemplo, dispõe de muitos indicadores sobre as periferias no que se refere aos três grandes sistemas  educação, saúde e assistência social.

Dados sobre educação são obtidos pelas escolas e censos de educação; dados sobre saúde, por meio do Sistema Único de Saúde; e dados sobre assistência, por meio dos Centros de Referência em Assistência Social (CRA) e Centros de Referência Especializado de Assistência Social (Crea)

“No entanto, é preciso haver uma inteligência por parte da Prefeitura para analisar esses dados e saber que a região do M’Boi Mirim é diferente da região de São Miguel Paulista não só geograficamente. Mas também porque M’Boi possui uma importante área de manancial e isso impacta fortemente em questões de habitação e deslocamento”, exemplifica Burgos.

A região da prefeitura regional de M’Boi tem uma população de aproximadamente 600 mil pessoas (563.305 segundo dados de 2010) maior que 8 capitais brasileiras, como Florianópolis e Vitória

Segundo Spink, os dados até permitem abordar o território de modo mais geral. No entanto, como trabalhar na prática a territorialidade específica? É possível obter dados sobre transporte, por meio da base de dados do Bilhete Único. Mas como saber a real demanda de mobilidade de mulheres, que transitam pela cidade entre casa, trabalho, creche, UBS e escola dos filhos? “Só consigo saber me aproximando dos territórios, o que sempre é um desafio, inclusive para o gestor. Um grande número de pessoas não significa ‘uma base de dados’; significa ‘pessoas’”, frisa o professor.

Reduzir a distância entre os dados e as demandas das pessoas é um dos objetivos de uma estação de pesquisa que o CEAPG montou em 2013 no M’Boi Mirim, envolvendo 25 a 30 pesquisadores em temas como desenvolvimento local, conectividade e agricultura urbana .

Para Spink e Burgos, os números são importantes, mas não suficientes. Além disso, se mal aproveitados, há o risco de levar as políticas públicas a sofrer do que apelidaram de “indicadorite”. “A área de educação é a que mais sofre de ‘indicadorite’, ou seja, foi muito reduzida a resultados quantificáveis. Não traduzem o cotidiano. Sem isso, não se consegue elaborar políticas com o grau de especificidade necessário”, diz Burgos.

Na visão de ambos, a vulnerabilidade urbana tem um componente institucional ao qual pouca gente presta atenção: a ausência de conexões ativas e cotidianas entre as diferentes instituições básicas. “Por isso que há esta sensação de que o Estado não chega”, diz Spink.

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Elementos dispersos

A falta de conectividade na gestão pública também é apontada pelo empresário Ricardo Young, que foi vereador de São Paulo entre 2013 e 2016 e acompanhou de perto as ações do Executivo.

Em linha de pesquisa que está desenvolvendo na Universidade de São Paulo, Young trabalha com a hipótese de que não se alcança um desenvolvimento sustentável nas cidades – o que afeta sobretudo as populações periféricas – porque há três elementos essenciais dispersos: a sustentabilidade, o desenvolvimento das instituições e a inteligência urbana (como aplicativos para gestão, quantificação de serviços, medição de tempo de resposta do setor público e georreferenciamento). Quem trabalha em cada um desses campos raramente se conecta com o outro para trocar visões e incorporar práticas.

A pesquisa, na área de complexidade na gestão pública, pretende mapear os gargalos que impedem a integração sistêmica entre a inteligência urbana, a prática socioambiental e a atualização das instituições

Ele enumera seis fatores que influenciam a tomada de decisão de um gestor público. Começa com a gestão sendo fragmentada pela lógica eleitoral, ou seja, para se eleger, o gestor precisa se render às alianças entre partidos. “De coalizão isso não tem nada: é simplesmente a fragmentação da máquina pública de acordo com interesses partidários.” O segundo fator é a estrutura burocratizada da administração pública, em que os conselhos que permitiriam a participação popular acabam virando espaço de troca e não de discussão aprofundada. Em terceiro, há um cipoal de leis – são mais de 9 mil –, e muitas se sobrepõem, gerando o que ele chama de “uma geleia de indefinições”.

Outro problema, cita Young, é o aparelhamento corporativo dos movimentos sociais e das estruturas de governo. Além da lógica eleitoral, o gestor também é prisioneiro dos interesses corporativos, que tomam conta da máquina pública com um olhar muito voltado para seu próprio beneficio. “Cada um dos diversos sindicatos – professores, médicos, enfermeiros, engenheiros, arquitetos, analistas e processadores de dados – tem seu viés, sem necessariamente dialogar com o programa de governo.”

O quinto fator, segundo ele, é o fato de os partidos se transformarem em corretores de interesses localizados, levando à formação de “currais eleitorais”. E, por último, cita  a própria qualificação do gestor. “O político tradicional é formado para ganhar eleições, tornou-se um especialista nisso. Por isso, quando chega no cargo de gestor, o preparo que tem para gerir é muito pequeno. São poucos os que possuem uma visão sistêmica.”

Como sair dessa sinuca? Para Young, o gestor precisa ter forte posição republicana, criando um espaço de diálogo o mais suprapartidário possível, para não ficar refém de amarras políticas. Deve capturar a inteligência coletiva, usando a tecnologia da informação e garantindo que não fique de fora quem tem algo importante a contribuir. Também precisa ser formado e capacitado permanentemente, além de oferecer boas condições para funcionários públicos que trabalham nas periferias e maiores punições por desvios e faltas. Deve, por fim, fortalecer os conselhos das periferias, tornando-os mais resistentes ao jogo partidário.

Mas claro que nada disso adiantará sem a vontade do próprio gestor de cumprir a função que assumiu, a de trabalhar para o bem comum, em consonância com as leis. O que requer, antes de tudo, dignidade.

O recurso certo no local certo

Quando as grandes cidades concentram esforços nas áreas mais vulneráveis, é possível reduzir desigualdades intramunicipais e proteger os direitos de crianças e adolescentes: esta é a conclusão do Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef), que desenvolveu uma plataforma para monitorar e combater a desigualdade nas grandes cidades. Trata-se da Plataforma dos Centros Urbanos, lançada em parceria com a prefeitura e o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (CMDCA) de cada município.

Nos últimos três anos, oito capitais brasileiras participaram da iniciativa: Belém, Fortaleza, Maceió, Manaus, Rio de Janeiro, Salvador, São Luís e São Paulo. Conheça os resultados em goo.gl/KVIkJS.

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